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国务院关于修改《工伤保险条例》的决定

作者:法律资料网 时间:2024-07-13 06:57:43  浏览:8596   来源:法律资料网
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国务院关于修改《工伤保险条例》的决定

国务院


中华人民共和国国务院令
第586号

  《国务院关于修改〈工伤保险条例〉的决定》已经2010年12月8日国务院第136次常务会议通过,现予公布,自2011年1月1日起施行。
                        总 理  温家宝
                         二○一○年十二月二十日



国务院关于修改《工伤保险条例》的决定

  国务院决定对《工伤保险条例》作如下修改:
  一、第二条修改为:“中华人民共和国境内的企业、事业单位、社会团体、民办非企业单位、基金会、律师事务所、会计师事务所等组织和有雇工的个体工商户(以下称用人单位)应当依照本条例规定参加工伤保险,为本单位全部职工或者雇工(以下称职工)缴纳工伤保险费。
  “中华人民共和国境内的企业、事业单位、社会团体、民办非企业单位、基金会、律师事务所、会计师事务所等组织的职工和个体工商户的雇工,均有依照本条例的规定享受工伤保险待遇的权利。”
  二、第八条第二款修改为:“国家根据不同行业的工伤风险程度确定行业的差别费率,并根据工伤保险费使用、工伤发生率等情况在每个行业内确定若干费率档次。行业差别费率及行业内费率档次由国务院社会保险行政部门制定,报国务院批准后公布施行。”
  三、第九条修改为:“国务院社会保险行政部门应当定期了解全国各统筹地区工伤保险基金收支情况,及时提出调整行业差别费率及行业内费率档次的方案,报国务院批准后公布施行。”
  四、第十条增加一款,作为第三款:“对难以按照工资总额缴纳工伤保险费的行业,其缴纳工伤保险费的具体方式,由国务院社会保险行政部门规定。”
  五、第十一条第一款修改为:“工伤保险基金逐步实行省级统筹。”
  六、第十二条修改为:“工伤保险基金存入社会保障基金财政专户,用于本条例规定的工伤保险待遇,劳动能力鉴定,工伤预防的宣传、培训等费用,以及法律、法规规定的用于工伤保险的其他费用的支付。
  “工伤预防费用的提取比例、使用和管理的具体办法,由国务院社会保险行政部门会同国务院财政、卫生行政、安全生产监督管理等部门规定。
  “任何单位或者个人不得将工伤保险基金用于投资运营、兴建或者改建办公场所、发放奖金,或者挪作其他用途。”
  七、第十四条第(六)项修改为:“在上下班途中,受到非本人主要责任的交通事故或者城市轨道交通、客运轮渡、火车事故伤害的;”
  八、第十六条修改为:“职工符合本条例第十四条、第十五条的规定,但是有下列情形之一的,不得认定为工伤或者视同工伤:
  “(一)故意犯罪的;
  “(二)醉酒或者吸毒的;
  “(三)自残或者自杀的。”
  九、第二十条修改为:“社会保险行政部门应当自受理工伤认定申请之日起60日内作出工伤认定的决定,并书面通知申请工伤认定的职工或者其近亲属和该职工所在单位。
  “社会保险行政部门对受理的事实清楚、权利义务明确的工伤认定申请,应当在15日内作出工伤认定的决定。
  “作出工伤认定决定需要以司法机关或者有关行政主管部门的结论为依据的,在司法机关或者有关行政主管部门尚未作出结论期间,作出工伤认定决定的时限中止。
  “社会保险行政部门工作人员与工伤认定申请人有利害关系的,应当回避。”
  十、增加一条,作为第二十九条:“劳动能力鉴定委员会依照本条例第二十六条和第二十八条的规定进行再次鉴定和复查鉴定的期限,依照本条例第二十五条第二款的规定执行。”
  十一、第二十九条改为第三十条,第四款修改为:“职工住院治疗工伤的伙食补助费,以及经医疗机构出具证明,报经办机构同意,工伤职工到统筹地区以外就医所需的交通、食宿费用从工伤保险基金支付,基金支付的具体标准由统筹地区人民政府规定。”
  第六款修改为:“工伤职工到签订服务协议的医疗机构进行工伤康复的费用,符合规定的,从工伤保险基金支付。”
  十二、增加一条,作为第三十一条:“社会保险行政部门作出认定为工伤的决定后发生行政复议、行政诉讼的,行政复议和行政诉讼期间不停止支付工伤职工治疗工伤的医疗费用。”
  十三、第三十三条改为第三十五条,第一款第(一)项修改为:“从工伤保险基金按伤残等级支付一次性伤残补助金,标准为:一级伤残为27个月的本人工资,二级伤残为25个月的本人工资,三级伤残为23个月的本人工资,四级伤残为21个月的本人工资;”
  第一款第(三)项修改为:“工伤职工达到退休年龄并办理退休手续后,停发伤残津贴,按照国家有关规定享受基本养老保险待遇。基本养老保险待遇低于伤残津贴的,由工伤保险基金补足差额。”
  十四、第三十四条改为第三十六条,第一款第(一)项修改为:“从工伤保险基金按伤残等级支付一次性伤残补助金,标准为:五级伤残为18个月的本人工资,六级伤残为16个月的本人工资;”
  第二款修改为:“经工伤职工本人提出,该职工可以与用人单位解除或者终止劳动关系,由工伤保险基金支付一次性工伤医疗补助金,由用人单位支付一次性伤残就业补助金。一次性工伤医疗补助金和一次性伤残就业补助金的具体标准由省、自治区、直辖市人民政府规定。”
  十五、第三十五条改为第三十七条,修改为:“职工因工致残被鉴定为七级至十级伤残的,享受以下待遇:
  “(一)从工伤保险基金按伤残等级支付一次性伤残补助金,标准为:七级伤残为13个月的本人工资,八级伤残为11个月的本人工资,九级伤残为9个月的本人工资,十级伤残为7个月的本人工资;
  “(二)劳动、聘用合同期满终止,或者职工本人提出解除劳动、聘用合同的,由工伤保险基金支付一次性工伤医疗补助金,由用人单位支付一次性伤残就业补助金。一次性工伤医疗补助金和一次性伤残就业补助金的具体标准由省、自治区、直辖市人民政府规定。”
  十六、第三十七条改为第三十九条,第一款第(三)项修改为:“一次性工亡补助金标准为上一年度全国城镇居民人均可支配收入的20倍。”
  十七、第四十条改为第四十二条,删去第(四)项。
  十八、第四十一条改为第四十三条,第四款修改为:“企业破产的,在破产清算时依法拨付应当由单位支付的工伤保险待遇费用。”
  十九、第五十三条改为第五十五条,修改为:“有下列情形之一的,有关单位或者个人可以依法申请行政复议,也可以依法向人民法院提起行政诉讼:
  “(一)申请工伤认定的职工或者其近亲属、该职工所在单位对工伤认定申请不予受理的决定不服的;
  “(二)申请工伤认定的职工或者其近亲属、该职工所在单位对工伤认定结论不服的;
  “(三)用人单位对经办机构确定的单位缴费费率不服的;
  “(四)签订服务协议的医疗机构、辅助器具配置机构认为经办机构未履行有关协议或者规定的;
  “(五)工伤职工或者其近亲属对经办机构核定的工伤保险待遇有异议的。”
  二十、第五十八条改为第六十条,修改为:“用人单位、工伤职工或者其近亲属骗取工伤保险待遇,医疗机构、辅助器具配置机构骗取工伤保险基金支出的,由社会保险行政部门责令退还,处骗取金额2倍以上5倍以下的罚款;情节严重,构成犯罪的,依法追究刑事责任。”
  二十一、第六十条改为第六十二条,修改为:“用人单位依照本条例规定应当参加工伤保险而未参加的,由社会保险行政部门责令限期参加,补缴应当缴纳的工伤保险费,并自欠缴之日起,按日加收万分之五的滞纳金;逾期仍不缴纳的,处欠缴数额1倍以上3倍以下的罚款。
  “依照本条例规定应当参加工伤保险而未参加工伤保险的用人单位职工发生工伤的,由该用人单位按照本条例规定的工伤保险待遇项目和标准支付费用。
  “用人单位参加工伤保险并补缴应当缴纳的工伤保险费、滞纳金后,由工伤保险基金和用人单位依照本条例的规定支付新发生的费用。”
  二十二、增加一条,作为第六十三条:“用人单位违反本条例第十九条的规定,拒不协助社会保险行政部门对事故进行调查核实的,由社会保险行政部门责令改正,处2000元以上2万元以下的罚款。”
  二十三、第六十一条改为第六十四条,删去第一款。
  二十四、第六十二条改为第六十五条,修改为:“公务员和参照公务员法管理的事业单位、社会团体的工作人员因工作遭受事故伤害或者患职业病的,由所在单位支付费用。具体办法由国务院社会保险行政部门会同国务院财政部门规定。”
  此外,对条文的个别文字作了修改,对条文的顺序作了相应调整。
  本决定自2011年1月1日起施行。
  《工伤保险条例》根据本决定作相应的修改,重新公布。本条例施行后本决定施行前受到事故伤害或者患职业病的职工尚未完成工伤认定的,依照本决定的规定执行。



工伤保险条例

  (2003年4月27日中华人民共和国国务院令第375号公布 根据2010年12月20日《国务院关于修改〈工伤保险条例〉的决定》修订)

第一章 总  则

  第一条 为了保障因工作遭受事故伤害或者患职业病的职工获得医疗救治和经济补偿,促进工伤预防和职业康复,分散用人单位的工伤风险,制定本条例。
  第二条 中华人民共和国境内的企业、事业单位、社会团体、民办非企业单位、基金会、律师事务所、会计师事务所等组织和有雇工的个体工商户(以下称用人单位)应当依照本条例规定参加工伤保险,为本单位全部职工或者雇工(以下称职工)缴纳工伤保险费。
  中华人民共和国境内的企业、事业单位、社会团体、民办非企业单位、基金会、律师事务所、会计师事务所等组织的职工和个体工商户的雇工,均有依照本条例的规定享受工伤保险待遇的权利。
  第三条 工伤保险费的征缴按照《社会保险费征缴暂行条例》关于基本养老保险费、基本医疗保险费、失业保险费的征缴规定执行。
  第四条 用人单位应当将参加工伤保险的有关情况在本单位内公示。
  用人单位和职工应当遵守有关安全生产和职业病防治的法律法规,执行安全卫生规程和标准,预防工伤事故发生,避免和减少职业病危害。
  职工发生工伤时,用人单位应当采取措施使工伤职工得到及时救治。
  第五条 国务院社会保险行政部门负责全国的工伤保险工作。
  县级以上地方各级人民政府社会保险行政部门负责本行政区域内的工伤保险工作。
  社会保险行政部门按照国务院有关规定设立的社会保险经办机构(以下称经办机构)具体承办工伤保险事务。
  第六条 社会保险行政部门等部门制定工伤保险的政策、标准,应当征求工会组织、用人单位代表的意见。

第二章 工伤保险基金

  第七条 工伤保险基金由用人单位缴纳的工伤保险费、工伤保险基金的利息和依法纳入工伤保险基金的其他资金构成。
  第八条 工伤保险费根据以支定收、收支平衡的原则,确定费率。
  国家根据不同行业的工伤风险程度确定行业的差别费率,并根据工伤保险费使用、工伤发生率等情况在每个行业内确定若干费率档次。行业差别费率及行业内费率档次由国务院社会保险行政部门制定,报国务院批准后公布施行。
  统筹地区经办机构根据用人单位工伤保险费使用、工伤发生率等情况,适用所属行业内相应的费率档次确定单位缴费费率。
  第九条 国务院社会保险行政部门应当定期了解全国各统筹地区工伤保险基金收支情况,及时提出调整行业差别费率及行业内费率档次的方案,报国务院批准后公布施行。
  第十条 用人单位应当按时缴纳工伤保险费。职工个人不缴纳工伤保险费。
  用人单位缴纳工伤保险费的数额为本单位职工工资总额乘以单位缴费费率之积。
  对难以按照工资总额缴纳工伤保险费的行业,其缴纳工伤保险费的具体方式,由国务院社会保险行政部门规定。
  第十一条 工伤保险基金逐步实行省级统筹。
  跨地区、生产流动性较大的行业,可以采取相对集中的方式异地参加统筹地区的工伤保险。具体办法由国务院社会保险行政部门会同有关行业的主管部门制定。
  第十二条 工伤保险基金存入社会保障基金财政专户,用于本条例规定的工伤保险待遇,劳动能力鉴定,工伤预防的宣传、培训等费用,以及法律、法规规定的用于工伤保险的其他费用的支付。
  工伤预防费用的提取比例、使用和管理的具体办法,由国务院社会保险行政部门会同国务院财政、卫生行政、安全生产监督管理等部门规定。
  任何单位或者个人不得将工伤保险基金用于投资运营、兴建或者改建办公场所、发放奖金,或者挪作其他用途。
  第十三条 工伤保险基金应当留有一定比例的储备金,用于统筹地区重大事故的工伤保险待遇支付;储备金不足支付的,由统筹地区的人民政府垫付。储备金占基金总额的具体比例和储备金的使用办法,由省、自治区、直辖市人民政府规定。

第三章 工伤认定

  第十四条 职工有下列情形之一的,应当认定为工伤:
  (一)在工作时间和工作场所内,因工作原因受到事故伤害的;
  (二)工作时间前后在工作场所内,从事与工作有关的预备性或者收尾性工作受到事故伤害的;
  (三)在工作时间和工作场所内,因履行工作职责受到暴力等意外伤害的;
  (四)患职业病的;
  (五)因工外出期间,由于工作原因受到伤害或者发生事故下落不明的;
  (六)在上下班途中,受到非本人主要责任的交通事故或者城市轨道交通、客运轮渡、火车事故伤害的;
  (七)法律、行政法规规定应当认定为工伤的其他情形。
  第十五条 职工有下列情形之一的,视同工伤:
  (一)在工作时间和工作岗位,突发疾病死亡或者在48小时之内经抢救无效死亡的;
  (二)在抢险救灾等维护国家利益、公共利益活动中受到伤害的;
  (三)职工原在军队服役,因战、因公负伤致残,已取得革命伤残军人证,到用人单位后旧伤复发的。
  职工有前款第(一)项、第(二)项情形的,按照本条例的有关规定享受工伤保险待遇;职工有前款第(三)项情形的,按照本条例的有关规定享受除一次性伤残补助金以外的工伤保险待遇。
  第十六条 职工符合本条例第十四条、第十五条的规定,但是有下列情形之一的,不得认定为工伤或者视同工伤:
  (一)故意犯罪的;
  (二)醉酒或者吸毒的;
  (三)自残或者自杀的。
  第十七条 职工发生事故伤害或者按照职业病防治法规定被诊断、鉴定为职业病,所在单位应当自事故伤害发生之日或者被诊断、鉴定为职业病之日起30日内,向统筹地区社会保险行政部门提出工伤认定申请。遇有特殊情况,经报社会保险行政部门同意,申请时限可以适当延长。
  用人单位未按前款规定提出工伤认定申请的,工伤职工或者其近亲属、工会组织在事故伤害发生之日或者被诊断、鉴定为职业病之日起1年内,可以直接向用人单位所在地统筹地区社会保险行政部门提出工伤认定申请。
  按照本条第一款规定应当由省级社会保险行政部门进行工伤认定的事项,根据属地原则由用人单位所在地的设区的市级社会保险行政部门办理。
  用人单位未在本条第一款规定的时限内提交工伤认定申请,在此期间发生符合本条例规定的工伤待遇等有关费用由该用人单位负担。
  第十八条 提出工伤认定申请应当提交下列材料:
  (一)工伤认定申请表;
  (二)与用人单位存在劳动关系(包括事实劳动关系)的证明材料;
  (三)医疗诊断证明或者职业病诊断证明书(或者职业病诊断鉴定书)。
  工伤认定申请表应当包括事故发生的时间、地点、原因以及职工伤害程度等基本情况。
  工伤认定申请人提供材料不完整的,社会保险行政部门应当一次性书面告知工伤认定申请人需要补正的全部材料。申请人按照书面告知要求补正材料后,社会保险行政部门应当受理。
  第十九条 社会保险行政部门受理工伤认定申请后,根据审核需要可以对事故伤害进行调查核实,用人单位、职工、工会组织、医疗机构以及有关部门应当予以协助。职业病诊断和诊断争议的鉴定,依照职业病防治法的有关规定执行。对依法取得职业病诊断证明书或者职业病诊断鉴定书的,社会保险行政部门不再进行调查核实。
  职工或者其近亲属认为是工伤,用人单位不认为是工伤的,由用人单位承担举证责任。
  第二十条 社会保险行政部门应当自受理工伤认定申请之日起60日内作出工伤认定的决定,并书面通知申请工伤认定的职工或者其近亲属和该职工所在单位。
  社会保险行政部门对受理的事实清楚、权利义务明确的工伤认定申请,应当在15日内作出工伤认定的决定。
  作出工伤认定决定需要以司法机关或者有关行政主管部门的结论为依据的,在司法机关或者有关行政主管部门尚未作出结论期间,作出工伤认定决定的时限中止。
  社会保险行政部门工作人员与工伤认定申请人有利害关系的,应当回避。

第四章 劳动能力鉴定

  第二十一条 职工发生工伤,经治疗伤情相对稳定后存在残疾、影响劳动能力的,应当进行劳动能力鉴定。
  第二十二条 劳动能力鉴定是指劳动功能障碍程度和生活自理障碍程度的等级鉴定。
  劳动功能障碍分为十个伤残等级,最重的为一级,最轻的为十级。
  生活自理障碍分为三个等级:生活完全不能自理、生活大部分不能自理和生活部分不能自理。
  劳动能力鉴定标准由国务院社会保险行政部门会同国务院卫生行政部门等部门制定。
  第二十三条 劳动能力鉴定由用人单位、工伤职工或者其近亲属向设区的市级劳动能力鉴定委员会提出申请,并提供工伤认定决定和职工工伤医疗的有关资料。
  第二十四条 省、自治区、直辖市劳动能力鉴定委员会和设区的市级劳动能力鉴定委员会分别由省、自治区、直辖市和设区的市级社会保险行政部门、卫生行政部门、工会组织、经办机构代表以及用人单位代表组成。
  劳动能力鉴定委员会建立医疗卫生专家库。列入专家库的医疗卫生专业技术人员应当具备下列条件:
  (一)具有医疗卫生高级专业技术职务任职资格;
  (二)掌握劳动能力鉴定的相关知识;
  (三)具有良好的职业品德。
  第二十五条 设区的市级劳动能力鉴定委员会收到劳动能力鉴定申请后,应当从其建立的医疗卫生专家库中随机抽取3名或者5名相关专家组成专家组,由专家组提出鉴定意见。设区的市级劳动能力鉴定委员会根据专家组的鉴定意见作出工伤职工劳动能力鉴定结论;必要时,可以委托具备资格的医疗机构协助进行有关的诊断。
  设区的市级劳动能力鉴定委员会应当自收到劳动能力鉴定申请之日起60日内作出劳动能力鉴定结论,必要时,作出劳动能力鉴定结论的期限可以延长30日。劳动能力鉴定结论应当及时送达申请鉴定的单位和个人。
  第二十六条 申请鉴定的单位或者个人对设区的市级劳动能力鉴定委员会作出的鉴定结论不服的,可以在收到该鉴定结论之日起15日内向省、自治区、直辖市劳动能力鉴定委员会提出再次鉴定申请。省、自治区、直辖市劳动能力鉴定委员会作出的劳动能力鉴定结论为最终结论。
  第二十七条 劳动能力鉴定工作应当客观、公正。劳动能力鉴定委员会组成人员或者参加鉴定的专家与当事人有利害关系的,应当回避。
  第二十八条 自劳动能力鉴定结论作出之日起1年后,工伤职工或者其近亲属、所在单位或者经办机构认为伤残情况发生变化的,可以申请劳动能力复查鉴定。
  第二十九条 劳动能力鉴定委员会依照本条例第二十六条和第二十八条的规定进行再次鉴定和复查鉴定的期限,依照本条例第二十五条第二款的规定执行。

第五章 工伤保险待遇

  第三十条 职工因工作遭受事故伤害或者患职业病进行治疗,享受工伤医疗待遇。
  职工治疗工伤应当在签订服务协议的医疗机构就医,情况紧急时可以先到就近的医疗机构急救。
  治疗工伤所需费用符合工伤保险诊疗项目目录、工伤保险药品目录、工伤保险住院服务标准的,从工伤保险基金支付。工伤保险诊疗项目目录、工伤保险药品目录、工伤保险住院服务标准,由国务院社会保险行政部门会同国务院卫生行政部门、食品药品监督管理部门等部门规定。
  职工住院治疗工伤的伙食补助费,以及经医疗机构出具证明,报经办机构同意,工伤职工到统筹地区以外就医所需的交通、食宿费用从工伤保险基金支付,基金支付的具体标准由统筹地区人民政府规定。
  工伤职工治疗非工伤引发的疾病,不享受工伤医疗待遇,按照基本医疗保险办法处理。
  工伤职工到签订服务协议的医疗机构进行工伤康复的费用,符合规定的,从工伤保险基金支付。
  第三十一条 社会保险行政部门作出认定为工伤的决定后发生行政复议、行政诉讼的,行政复议和行政诉讼期间不停止支付工伤职工治疗工伤的医疗费用。
  第三十二条 工伤职工因日常生活或者就业需要,经劳动能力鉴定委员会确认,可以安装假肢、矫形器、假眼、假牙和配置轮椅等辅助器具,所需费用按照国家规定的标准从工伤保险基金支付。
  第三十三条 职工因工作遭受事故伤害或者患职业病需要暂停工作接受工伤医疗的,在停工留薪期内,原工资福利待遇不变,由所在单位按月支付。
  停工留薪期一般不超过12个月。伤情严重或者情况特殊,经设区的市级劳动能力鉴定委员会确认,可以适当延长,但延长不得超过12个月。工伤职工评定伤残等级后,停发原待遇,按照本章的有关规定享受伤残待遇。工伤职工在停工留薪期满后仍需治疗的,继续享受工伤医疗待遇。
  生活不能自理的工伤职工在停工留薪期需要护理的,由所在单位负责。
  第三十四条 工伤职工已经评定伤残等级并经劳动能力鉴定委员会确认需要生活护理的,从工伤保险基金按月支付生活护理费。
  生活护理费按照生活完全不能自理、生活大部分不能自理或者生活部分不能自理3个不同等级支付,其标准分别为统筹地区上年度职工月平均工资的50%、40%或者30%。
  第三十五条 职工因工致残被鉴定为一级至四级伤残的,保留劳动关系,退出工作岗位,享受以下待遇:
  (一)从工伤保险基金按伤残等级支付一次性伤残补助金,标准为:一级伤残为27个月的本人工资,二级伤残为25个月的本人工资,三级伤残为23个月的本人工资,四级伤残为21个月的本人工资;
  (二)从工伤保险基金按月支付伤残津贴,标准为:一级伤残为本人工资的90%,二级伤残为本人工资的85%,三级伤残为本人工资的80%,四级伤残为本人工资的75%。伤残津贴实际金额低于当地最低工资标准的,由工伤保险基金补足差额;
  (三)工伤职工达到退休年龄并办理退休手续后,停发伤残津贴,按照国家有关规定享受基本养老保险待遇。基本养老保险待遇低于伤残津贴的,由工伤保险基金补足差额。
  职工因工致残被鉴定为一级至四级伤残的,由用人单位和职工个人以伤残津贴为基数,缴纳基本医疗保险费。
  第三十六条 职工因工致残被鉴定为五级、六级伤残的,享受以下待遇:
  (一)从工伤保险基金按伤残等级支付一次性伤残补助金,标准为:五级伤残为18个月的本人工资,六级伤残为16个月的本人工资;
  (二)保留与用人单位的劳动关系,由用人单位安排适当工作。难以安排工作的,由用人单位按月发给伤残津贴,标准为:五级伤残为本人工资的70%,六级伤残为本人工资的60%,并由用人单位按照规定为其缴纳应缴纳的各项社会保险费。伤残津贴实际金额低于当地最低工资标准的,由用人单位补足差额。
  经工伤职工本人提出,该职工可以与用人单位解除或者终止劳动关系,由工伤保险基金支付一次性工伤医疗补助金,由用人单位支付一次性伤残就业补助金。一次性工伤医疗补助金和一次性伤残就业补助金的具体标准由省、自治区、直辖市人民政府规定。
  第三十七条 职工因工致残被鉴定为七级至十级伤残的,享受以下待遇:
  (一)从工伤保险基金按伤残等级支付一次性伤残补助金,标准为:七级伤残为13个月的本人工资,八级伤残为11个月的本人工资,九级伤残为9个月的本人工资,十级伤残为7个月的本人工资;
  (二)劳动、聘用合同期满终止,或者职工本人提出解除劳动、聘用合同的,由工伤保险基金支付一次性工伤医疗补助金,由用人单位支付一次性伤残就业补助金。一次性工伤医疗补助金和一次性伤残就业补助金的具体标准由省、自治区、直辖市人民政府规定。
  第三十八条 工伤职工工伤复发,确认需要治疗的,享受本条例第三十条、第三十二条和第三十三条规定的工伤待遇。
  第三十九条 职工因工死亡,其近亲属按照下列规定从工伤保险基金领取丧葬补助金、供养亲属抚恤金和一次性工亡补助金:
  (一)丧葬补助金为6个月的统筹地区上年度职工月平均工资;
  (二)供养亲属抚恤金按照职工本人工资的一定比例发给由因工死亡职工生前提供主要生活来源、无劳动能力的亲属。标准为:配偶每月40%,其他亲属每人每月30%,孤寡老人或者孤儿每人每月在上述标准的基础上增加10%。核定的各供养亲属的抚恤金之和不应高于因工死亡职工生前的工资。供养亲属的具体范围由国务院社会保险行政部门规定;
  (三)一次性工亡补助金标准为上一年度全国城镇居民人均可支配收入的20倍。
  伤残职工在停工留薪期内因工伤导致死亡的,其近亲属享受本条第一款规定的待遇。
  一级至四级伤残职工在停工留薪期满后死亡的,其近亲属可以享受本条第一款第(一)项、第(二)项规定的待遇。
  第四十条 伤残津贴、供养亲属抚恤金、生活护理费由统筹地区社会保险行政部门根据职工平均工资和生活费用变化等情况适时调整。调整办法由省、自治区、直辖市人民政府规定。
  第四十一条 职工因工外出期间发生事故或者在抢险救灾中下落不明的,从事故发生当月起3个月内照发工资,从第4个月起停发工资,由工伤保险基金向其供养亲属按月支付供养亲属抚恤金。生活有困难的,可以预支一次性工亡补助金的50%。职工被人民法院宣告死亡的,按照本条例第三十九条职工因工死亡的规定处理。
  第四十二条 工伤职工有下列情形之一的,停止享受工伤保险待遇:
  (一)丧失享受待遇条件的;
  (二)拒不接受劳动能力鉴定的;
  (三)拒绝治疗的。
  第四十三条 用人单位分立、合并、转让的,承继单位应当承担原用人单位的工伤保险责任;原用人单位已经参加工伤保险的,承继单位应当到当地经办机构办理工伤保险变更登记。
  用人单位实行承包经营的,工伤保险责任由职工劳动关系所在单位承担。
  职工被借调期间受到工伤事故伤害的,由原用人单位承担工伤保险责任,但原用人单位与借调单位可以约定补偿办法。
  企业破产的,在破产清算时依法拨付应当由单位支付的工伤保险待遇费用。
  第四十四条 职工被派遣出境工作,依据前往国家或者地区的法律应当参加当地工伤保险的,参加当地工伤保险,其国内工伤保险关系中止;不能参加当地工伤保险的,其国内工伤保险关系不中止。
  第四十五条 职工再次发生工伤,根据规定应当享受伤残津贴的,按照新认定的伤残等级享受伤残津贴待遇。

第六章 监督管理

  第四十六条 经办机构具体承办工伤保险事务,履行下列职责:
  (一)根据省、自治区、直辖市人民政府规定,征收工伤保险费;
  (二)核查用人单位的工资总额和职工人数,办理工伤保险登记,并负责保存用人单位缴费和职工享受工伤保险待遇情况的记录;
  (三)进行工伤保险的调查、统计;
  (四)按照规定管理工伤保险基金的支出;
  (五)按照规定核定工伤保险待遇;
  (六)为工伤职工或者其近亲属免费提供咨询服务。
  第四十七条 经办机构与医疗机构、辅助器具配置机构在平等协商的基础上签订服务协议,并公布签订服务协议的医疗机构、辅助器具配置机构的名单。具体办法由国务院社会保险行政部门分别会同国务院卫生行政部门、民政部门等部门制定。
  第四十八条 经办机构按照协议和国家有关目录、标准对工伤职工医疗费用、康复费用、辅助器具费用的使用情况进行核查,并按时足额结算费用。
  第四十九条 经办机构应当定期公布工伤保险基金的收支情况,及时向社会保险行政部门提出调整费率的建议。
  第五十条 社会保险行政部门、经办机构应当定期听取工伤职工、医疗机构、辅助器具配置机构以及社会各界对改进工伤保险工作的意见。
  第五十一条 社会保险行政部门依法对工伤保险费的征缴和工伤保险基金的支付情况进行监督检查。
  财政部门和审计机关依法对工伤保险基金的收支、管理情况进行监督。
  第五十二条 任何组织和个人对有关工伤保险的违法行为,有权举报。社会保险行政部门对举报应当及时调查,按照规定处理,并为举报人保密。
  第五十三条 工会组织依法维护工伤职工的合法权益,对用人单位的工伤保险工作实行监督。
  第五十四条 职工与用人单位发生工伤待遇方面的争议,按照处理劳动争议的有关规定处理。
  第五十五条 有下列情形之一的,有关单位或者个人可以依法申请行政复议,也可以依法向人民法院提起行政诉讼:
  (一)申请工伤认定的职工或者其近亲属、该职工所在单位对工伤认定申请不予受理的决定不服的;
  (二)申请工伤认定的职工或者其近亲属、该职工所在单位对工伤认定结论不服的;
  (三)用人单位对经办机构确定的单位缴费费率不服的;
  (四)签订服务协议的医疗机构、辅助器具配置机构认为经办机构未履行有关协议或者规定的;
  (五)工伤职工或者其近亲属对经办机构核定的工伤保险待遇有异议的。

第七章 法律责任

  第五十六条 单位或者个人违反本条例第十二条规定挪用工伤保险基金,构成犯罪的,依法追究刑事责任;尚不构成犯罪的,依法给予处分或者纪律处分。被挪用的基金由社会保险行政部门追回,并入工伤保险基金;没收的违法所得依法上缴国库。
  第五十七条 社会保险行政部门工作人员有下列情形之一的,依法给予处分;情节严重,构成犯罪的,依法追究刑事责任:
  (一)无正当理由不受理工伤认定申请,或者弄虚作假将不符合工伤条件的人员认定为工伤职工的;
  (二)未妥善保管申请工伤认定的证据材料,致使有关证据灭失的;
  (三)收受当事人财物的。
  第五十八条 经办机构有下列行为之一的,由社会保险行政部门责令改正,对直接负责的主管人员和其他责任人员依法给予纪律处分;情节严重,构成犯罪的,依法追究刑事责任;造成当事人经济损失的,由经办机构依法承担赔偿责任:
  (一)未按规定保存用人单位缴费和职工享受工伤保险待遇情况记录的;
  (二)不按规定核定工伤保险待遇的;
  (三)收受当事人财物的。
  第五十九条 医疗机构、辅助器具配置机构不按服务协议提供服务的,经办机构可以解除服务协议。
  经办机构不按时足额结算费用的,由社会保险行政部门责令改正;医疗机构、辅助器具配置机构可以解除服务协议。
  第六十条 用人单位、工伤职工或者其近亲属骗取工伤保险待遇,医疗机构、辅助器具配置机构骗取工伤保险基金支出的,由社会保险行政部门责令退还,处骗取金额2倍以上5倍以下的罚款;情节严重,构成犯罪的,依法追究刑事责任。
  第六十一条 从事劳动能力鉴定的组织或者个人有下列情形之一的,由社会保险行政部门责令改正,处2000元以上1万元以下的罚款;情节严重,构成犯罪的,依法追究刑事责任:
  (一)提供虚假鉴定意见的;
  (二)提供虚假诊断证明的;
  (三)收受当事人财物的。
  第六十二条 用人单位依照本条例规定应当参加工伤保险而未参加的,由社会保险行政部门责令限期参加,补缴应当缴纳的工伤保险费,并自欠缴之日起,按日加收万分之五的滞纳金;逾期仍不缴纳的,处欠缴数额1倍以上3倍以下的罚款。
  依照本条例规定应当参加工伤保险而未参加工伤保险的用人单位职工发生工伤的,由该用人单位按照本条例规定的工伤保险待遇项目和标准支付费用。
  用人单位参加工伤保险并补缴应当缴纳的工伤保险费、滞纳金后,由工伤保险基金和用人单位依照本条例的规定支付新发生的费用。
  第六十三条 用人单位违反本条例第十九条的规定,拒不协助社会保险行政部门对事故进行调查核实的,由社会保险行政部门责令改正,处2000元以上2万元以下的罚款。

第八章 附  则

  第六十四条 本条例所称工资总额,是指用人单位直接支付给本单位全部职工的劳动报酬总额。
  本条例所称本人工资,是指工伤职工因工作遭受事故伤害或者患职业病前12个月平均月缴费工资。本人工资高于统筹地区职工平均工资300%的,按照统筹地区职工平均工资的300%计算;本人工资低于统筹地区职工平均工资60%的,按照统筹地区职工平均工资的60%计算。
  第六十五条 公务员和参照公务员法管理的事业单位、社会团体的工作人员因工作遭受事故伤害或者患职业病的,由所在单位支付费用。具体办法由国务院社会保险行政部门会同国务院财政部门规定。
  第六十六条 无营业执照或者未经依法登记、备案的单位以及被依法吊销营业执照或者撤销登记、备案的单位的职工受到事故伤害或者患职业病的,由该单位向伤残职工或者死亡职工的近亲属给予一次性赔偿,赔偿标准不得低于本条例规定的工伤保险待遇;用人单位不得使用童工,用人单位使用童工造成童工伤残、死亡的,由该单位向童工或者童工的近亲属给予一次性赔偿,赔偿标准不得低于本条例规定的工伤保险待遇。具体办法由国务院社会保险行政部门规定。
  前款规定的伤残职工或者死亡职工的近亲属就赔偿数额与单位发生争议的,以及前款规定的童工或者童工的近亲属就赔偿数额与单位发生争议的,按照处理劳动争议的有关规定处理。
  第六十七条 本条例自2004年1月1日起施行。本条例施行前已受到事故伤害或者患职业病的职工尚未完成工伤认定的,按照本条例的规定执行。

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信访制度存废辨
——兼谈中国信访制度的变革之道

中南财经政法大学法学院 高武平 430074


内容摘要:信访制度是新中国成立后所创建的一种法律传统。本文将介绍信访制度的发展过程及其历史考察,对其产生并存在的合理性及功能进行分析,在此基础上,阐述对于当前关于信访制度存与废的论战的看法并提出信访制度变革之道。
关键词:信访制度 合理性 功能分析 变革

引 子
中国社会处在经济迅速发展和社会体制转轨过程中,各类社会矛盾的产生和冲突成为必然,并且体现为日趋增多的各类信访活动。自去年7月份以来,北京出现“信访洪峰”,来自全国各地的信访大军,每天流动在中央各部委之间。群众集体访、重复访和群众赴京上访幅度大,人数多、规模大、持续时间长、行为激烈,在一些地方和行业引起连锁反应,严重影响首都北京和局部地区的社会稳定,也使我国的信访工作和信访制度成了各方关注的焦点。近日,中国社会科学院农村发展研究所在对中国的信访制度进行的大规模调查后出台的——《信访的制度性缺失及其政治后果》的调查报告,再次引起了学界和政府的高度关注。在既没有《行政诉讼法》,也没有《行政复议法》的时代,信访机构曾经发挥过“春风化雨”的作用。[1]如今,面对愈演愈烈的个人上访、集体上访、越级上访以及由此引发的干群关系紧张,我们不得不自问:现行信访制度是否已经走到尽头?信访制度该何去何从?面对中国目前的信访制度困境,社会各界中主张取消“人治的信访”呼声颇为强烈,也有人主张赋予信访职权并强化信访作用。总之,公说公有理,婆说婆有理。笔者将试图在下文中阐述自己对于这一存废论争的看法及解决之道。
一、新中国信访制度的发展过程及其历史考察
信访,是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式,向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况,提出建议、意见或者投诉请求,依法由有关行政机关处理的活动。[2]
中国共产党早在建党初期就积极鼓励人民用来信、来访等方式向党表达各种意见。1921年,安源煤矿的两个工人给毛泽东写信,建议他象关心农民运动一样关心工人运动,毛泽东非常重视,亲自去煤矿了解情况,后来党组织派刘少奇去安源开展了工人运动。在苏维埃政权初创时期与抗日战争时期,许多来信都是中央领导人亲自批阅回信的,许多来访都是他们亲自接待的。1938年毛泽东还亲自处理了一起伤员要到延安集体上访的事件。[3]然而,这时候的信访活动更多的只是一种偶然性的行为。信访作为一项规范性的制度真正形成还是在建国之后。1949年3月,中共中央迁到北平,当年8月就正式成立了中央书记处政治秘书室(注:这是共产党历史上最早的专职信访机构)负责处理群众来信来访。[4]新中国刚成立时,来信来访很多,中央人民政府系统几乎同时成立了三个单位受理群众来信来访,即中央人民政府委员会办公厅、中央人民政府政务院秘书厅和总理办公室。不久全国人大常委会办公厅又设置了“人民接待室”,作为专门处理人民来信来访日常工作的具体办事机构。到1954年,中央人民政府各部委和直属机构大多建立了信访机构或配备了专、兼职信访干部,全国有很多省和县也按照中央的要求建立了相应机构。这一时期逐渐形成了“分级负责,归口办理”原则,即根据来信来访反映的问题的性质,按照各级各部门的职责和业务范围,确定由哪级组织、哪个部门处理。1954年至1957年,来信来访猛增,信访机构进一步完善,中央有接待任务的50多个机构都建立了信访机构,配备了信访干部。这一时期,信访机构开展了若干重要的信访工作活动,创立了领导接待来访日、县市长定期接见人大代表、与调解委员会合作、对集体上访妥善处理等方法。[5]很多地方信访部门还专门制定了工作规定。 在接下来的运动中,更多的是上面的工作队下来,抛开各级党政机构,直接由上下访,然后是受到鼓励的农民再纷纷把“情况”(主要是对基层干部的不满)反映给他们,这如果算是信访的话,应该是一种特殊类型的信访。而这段时期,正常的信访急剧下降,到“文革”开始后,党的各级组织普遍受到冲击,信访机构也大多处于瘫痪与半瘫痪状态,信访工作难有作为。“文革”结束后,国家机关逐渐恢复了信访机构,并制定相关工作规程,如1980年6月20日发布的《最高人民法院信访处接待来访工作细则》;1986年12月10日发布的《最高人民检察院发人民检察院控告申诉检察工作细则》;1995年国务院颁布了《信访条例》。随后中央各政府部门、全国很多省市政府也陆续发布了条例、信访工作办法、暂行规定、守则等,这些标志着我国的信访制度的确立起来。
作为新中国成立后建立的一项法律制度,信访制度一向被认为是共产党人的一个发明,是共产党人所创造的新中国法律传统。[6]但笔者经过考察很惊奇地发现,在古代中国也存在一种类似于信访的制度——直诉制度,即我们通常所说“告御状”,古代为了保证司法公正,最大限度的防止冤、假、错案的发生,规定了直诉制度,即在某些特殊的情况下,可以打破审级的限制,直接向皇帝或钦差大人上诉。早在汉代,就已经有了“诣阙上书”,即允许对已决案件诣阙直接申诉,方法包括直接到京师向皇帝告御状,或者将上诉状交到卫尉府所属的公车司马令,然后再上呈皇帝审阅,或者用邀车驾的方式直诉。到了晋武帝时期始设登闻鼓,悬于朝堂或都城内,百姓可击鼓鸣冤,有司闻声录状上奏,这就是所谓“登闻鼓”直诉制度。到了唐朝,直诉的方式得到了更大的扩充,唐朝的直诉制度除了挝登闻鼓外,还有邀车驾(等同于近日的拦领导的车队)、上表(同今日的写信、电子邮件、传真)和立肺石等等方式,《唐六典》记载:“……经三司陈诉,又不伏者,上表,受表者又不答听,挝登闻鼓。若茕独老幼,不能自申者,乃立于肺石之下”宋代的直诉制度更加完善,对于诣阙投诉,还设立了专门的机关予以受理。宋代专门受理直诉的机关有登闻鼓院、登闻检院和理检院。如果这三个部门不受理,当事人还可以拦驾,由军头引见司转奏。明朝一代,则对于直诉的进行严格限制。法律明确规定禁止越诉,《大明律》规定越诉者“笞五十”。明宪宗成化十七年(1481)将各地越诉人数纳入官吏政绩考核,一年越诉者过多,则罚主管官吏俸禄。到了明后期,颁布《问刑条例•越诉》规定,只有国家机密重事才准直诉,而个人之事则被禁止。而后的清朝允许当事人在出现地方司法机关审断不公时,可以赴京呈控,成为叩阍,又称京控,俗称告御状。叩阍的地方有通政司的登闻鼓厅、都察院、五城察院等处。综观上述,自南北朝以降,均有登闻鼓直诉制度,各朝或有增补,比如邀车驾等等。晚清法律制度改革,民国时期引入西方大陆法系模式,中华法系解体之后,这种直诉制度就不复存在了。根据现有材料,笔者无从断言,信访制度是否就是共产党人从中国古代的“直诉”制度受到启发而创造出来的。但我们可以明显地看到现行信访制度与中国古代的“直诉”制度存在着一定的“血缘”关系,这在一定程度上也体现出了法的继承性和传统文化发展的连续性。然而,信访制度经过共产党人的改造、创新后,又与封建社会的“直诉”制度呈很大的区别:首先,信访的内容不像“直诉”那样仅局限于司法领域,现代信访的范围涵括了行政、司法等各方面,还包括为国家提供意见建议等事项;其次,古代的“直诉”制度有严格的限制,当事人要“告御状”,必须付出如“滚铁钉”的惨重人身代价,作为现代法律价值体现的信访制度则不存在这种情形;再者,古代的“直诉”制度,更多的体现为一种权利救济的手段而非制约国家权力的手段,但在新中国,信访制度不仅具有权利救济的意义,同时被赋予了监督、制约国家权力的功能,同时也是公民实现政治参与的途径之一,信访已成为国家与人民沟通、互动的纽带。

二、信访制度存在的合理性和功能分析
作为一项法律制度,信访制度的出现并不是偶然的。哲学家黑格尔曾说过“存在即合理”,且不论这句话是否为真理,但一种新事物的出现肯定有其存在的合理性与意义,信访制度的出现亦然。正如苏力所说,“一种制度得以长期且普遍地坚持,必定有其存在的理由,即具有语境化的合理性;因此首先应当得到后来者或外来者的尊重和理解。”[7]不分析信访制度存在的合理性与其政治功能,我们就无法了解其存在的意义,也就无法对其存废之辩做出正确的评判。中国古代为了避免地方官吏互相推诿,不负责任或者地方司法机关判案不公,造成冤狱,致使受害者冤苦无处可诉以及冤、假、错案的发生,因而产生了直诉制度,允许百姓直接向皇帝或钦差大人上诉。这是古代中国“直诉”制度存在两千多年的合理性所在。那么现代信访制度存在的合理性何在?学者强世功的研究表明,共产党在国家政权建设过程中,为了统合社会,尤其是广大乡村社会,发明了一套全新的组织和动员技术——权力的组织网络。这个网络包括组织技术、民主动员技术、化解矛盾的技术等一套权力技术组合。在这种技术组合中,共产党政权的法律形成了自己的新传统。[8]正是在这个技术组合的背景之下,借鉴古代中国的“直诉”制度,建国前零星的群众来信、来访表达意见,才会在新政权建立不久时被制度化为“信访”。1951年5月16日,毛主席作了《必须重视人民的通信》的批示,指出:“必须重视人民的通信,要给人民来信以恰当的处理,满足群众的正当要求,要把这件事看成是共产党和人民政府加强和人民联系的一种方法,不要采取掉以轻心置之不理的官僚主义态度……”[9]1953年1月5日,毛泽东在党内指示《反对官僚主义、命令主义和违法乱纪》中对官僚主义进行了有力批判,并要求结合整党建党及其它工作,从处理人民来信工作入手,整顿官僚主义作风。[10]《人民日报》也发表了一系列社论批判官僚主义,鼓励人民信访。[11]我们可以看到,制度化的信访,一开始就被纳入到共产党“权力的组织网络”之中,被当成了“共产党和人民政府加强和人民联系的一种方法”,“结合整党建党及其它工作……整顿官僚主义作风”的方法。“实践经验也证明,认真地处理人民来信和接待人民来访,有很大好处:可以经常地同成千上万的群众建立联系,了解各阶级、阶层的情绪和要求;可以宣传政策,教育群众,可以根据这些情况正确处理人民内部的矛盾,及时解决当前工作中一些突出的问题,这就能够帮助领导机关随时发现问题,克服官僚主义,改进工作。”[12]信访制度是作为国家机器中的一种权力技术装置出现的,它具有诸多功能,详言如下:
1.深化政权合法化。1949年,共产党通过武装革命夺取了政权,在形式上取得了合法性,因为自辛亥革命以后,暴力革命成了确立政权合法性的常规手段。[13]但建国后,共产党政权的合法性还需要论证,或者说,此时问题才浮现出来。如何确保国家政权对社会,尤其是广大乡村社会的合法性,确立意识形态的合法性,确立国家制度的合法性,这些都是新政权所面临的问题。群众来信来访,体现了共产党政权与民间社会的交流与互动,反映了社会对新政权的认同状况。而信访作为一种常规制度的出现则反映了共产党人建立政权合法性的努力。信访制度,通过群众反映问题,政府调查后予以解决,能实现“为人民服务”的承诺,它的行为手段本身能使人们看到党“密切联系群众”,“从群众中来,到群众中去”的意识形态效果。因此,作为一种具体制度,它能自证其合法性,同时还能以自身的合法性贯彻意识形态的合法性。同样的道理,文革中淹没在“砸烂一切”狂潮中的信访制度,在文革后能迅速恢复并被完善,也出于当时新一代领导人急于确立合法性的需要。“文革”刚结束时,群众大规模上访,很快就超出了行政系统所能承受的限度。中央加大力度,在较短的时间内解决了很多遗留问题,加上农村的改革顺利推行,吸引了农民的注意力,上访潮消退。然而,随着农村改革的停滞,吏治问题逐渐突出起来,而运动方式已被中央明令宣布退出政治舞台,持续的信访就成了农民解决冤屈的主要方式。作为一种制度化装置,它证明着政权的连续性和新一代领导人的合法性。[14]
2.对官僚体制的监控。在共产党政权建立初期,最高领导人就非常警惕官僚体制的腐败问题,并以各种方式监督官僚体制,防止其腐败堕落、脱离群众。最常用的办法是开展运动,信访制度在控制官僚体制方面只处在边缘的辅助位置上。在“文革”结束,运动方式被宣布退出政治舞台后,信访作为对官僚体制的非常规控制功能突现出来了。新中国有特定的思想和政绩考评标准对官僚进行控制,但这种控制会遇到很多障碍,比如官员之间的互相庇护,虚假的政绩工程等。这些障碍使得中央和上级官员无法准确了解下级官员的信仰坚定程度、行政能力、道德水平等。而信访制度可以作为中央和上级官员了解下级官员的一个非常规窗口。对信访所涉及的重大案件,中央和上级国家机关会派人到基层调查,这种调查也是对基层涉案官员的调查和了解。它绕过了中间的官僚阶层,实现了中央和上级对基层官员的监控。
3.化解剧烈社会矛盾。新中国形成了一种特定的科层制:一方面,科层组织取代了各种传统组织,高度集权;另一方面,科层组织的各种理性化规范程序又未能充分发育。[15]这种情况下,政策制定者和监督执行者的治理目标过于庞大,而掌握的信息又大量残缺,因此,变通就成为了这种科层制十分普遍,在相当范围和程度内被认可的运行机制。当国家高层对信访不堪重负时,便鼓励地方各级国家机关“将矛盾消灭在基层”,地方因此获得了解决问题的主动权,但它所付出的代价是自行承担政策风险并处理实际问题。问题应当就地解决,这是上级的要求,随意将问题上交意味着要被上司指责无能。这样,变通处理就成了常规,“报喜不报忧”就成了各级机关之间的默契。然而,这样中央和上级机关就无法从官僚体制内部获取足够信息,以认定当前社会的剧烈矛盾和最需要解决的问题。此时,信访制度就充当了一种非常规的信息获取渠道。中央和上级国家机关,通过对群众来信来访的接待,绕过官僚体制,获取信息,认定当前存在的问题及其严重程度。
4.贯彻政策,实现社会动员功能。在信访过程中,社会下层群众与国家官僚体制上层会有直接接触,官僚上层会以回信、说服解释等方式向他们宣传政策,还会动用相应的信访配套措施让信访群众明白国家的政策取向,同时实现社会动员。[16]
三、信访制度存废之辨——废与存的论争
信访制度诞生以来,对缓和社会矛盾和保障社会的稳定团结局面曾经发挥过“春风化雨”的作用。但伴随着中国经济迅速发展所带来的利益冲突的加剧、体制转轨时期所特有的规则缺失所引起的腐败、社会不公等现象的出现。当前的信访现状严重影响着社会稳定,而社会稳定又制约并引导着信访工作的方向,这使得信访制度与法治目标之间存在着不可避免的冲突。信访制度原有的联系群众、反映社情民意等作用基本上趋于弱化,信访方式亦成了相当一部分民众与政府抗争维权的主要手段,组织化、政治化、涉外化的信访倾向已经对社会和政府构成极大的威胁。此外,经过十几年的实践运行,信访制度也凸显出它的制度瓶颈。这项制度的设计及其运作中存在的缺陷也是导致当前中国信访量居高不下、愈演愈烈的重要原因之一。凡此种种,都使得以往被视为“安定团结”的阀门、党联系人民群众的渠道、民意社情上达的途径——信访制度,遭到了社会各界的怀疑,关于信访制度的存废也就成了当前的热点。
(一)主张废的论据。[17]中国社会科学院农村发展研究所所进行的调查结果显示:信访制度作为历史产物已无法适用于当前情况,相反已是弊端丛生。主持这一课题的于建嵘博士认为信访制度作为一项具有中国特色的政治参与和权利救济制度,虽然在计划经济时代起到过一定的作用,但由于这一制度存在诸多缺陷,已不适应目前的市场经济环境,在客观上成为了国家政治认同性流失的重要渠道,如果不进行彻底的改革,将会产生十分严重的政治后果。这些负面效应主要体现在以下三个方面:
(1)信访体制不顺,机构庞杂,缺乏整体系统性,导致各种问题和矛盾焦点向中央聚集,在客观上造成了中央政治权威的流失。现行的信访机构庞杂繁多,归口不一。从中央到地方,各级党委、人大、政府、法院和检察院及相关职能部门都设有信访机构。中央信访机构对地方信访机构及中央各部门信访机构之间的管制协调能力十分有限,各地信访机构的职能和权力及运作方式都有较大的差异,而导致信息不共享,缺乏强制约力。这样势必造成两种情况。其一,由于各级信访机构在没有任何监督下对信访案件层层转办,导致信访不断升级,各种问题和矛盾焦点向中央聚集。其二,由于信访机构林立,而缺少统领机关,各机构推来推去,信访人投诉无门,来京后不停地在各信访机构之间来回跑动。信访者在北京四处投诉后,可问题并不能真正得到解决,导致对中央的政治权威的认同发生非常明显的变化。
(2)信访功能错位,责重权轻,人治色彩浓厚,消解了国家司法机关的权威,从体制上动摇了现代国家治理的基础。现行信访制度作为一种正式制度所具有的职能主要有两个方面,其一是政治参与,也就是公民通过给国家有关机关写信或走访反映民情社意,对国家机关和工作人员的工作提出批评或建议,即所谓的“民意上达”。其二是权利救济,即信访作为一种正常司法救济程序的补充程序,通过行政方式来解决纠纷和实现公民的权利救济。但在实践中,不仅存在着各种诉求往往交错在一起,出现“信访问题综合症”,而且公民往往把信访看成了优于其它行政救济甚至国家司法救济的一种特殊权利。在一定的程度上,信访制度因具有中国传统社会长期存在的“人治”思想这一基础,所以它作为一种民情上达、申冤维权的特殊信道,对社会起着安全阀,对老百姓起着宽慰剂的作用。但是,必须看到的是,这种试图用行政救济替代司法救济的一个严重后果就是在客观上会消解国家司法机关的权威这一现代社会治理的基础。
(3)信访程序缺失,立案不规范,终结机制不完善,政治迫害和政治激进主义相伴而生,不断诱发较严重的冲突事件。现行信访制度在程序上存在重大缺失,立案和答复均具有十分的随便意性。由于对各级各部门的职责没有一个严格的标准,各部门均可以以各种理由相互推诿。而处理问题又要看领导脸色行事,靠上级批示。为了强化各级领导的责任,各地还建立了“各级信访工作领导责任制和责任追究制”。这种信访领导体制虽然对各级党政重视信访问题起到一定的作用,也能解决一些问题。但由于各级政府为了抑制住上访的增加和升级,在收买和欺骗等方法不能发生效果时,就会采取各种手段对信访群众进行打击甚至政治迫害。少数地方党政干部对信访者进行打击和政治迫害产生了十分严重的政治后果。其中之一,就是使信访成为了有效的社会动员方式和维权抗争的手段,导致集体行动增加。同时,更为激烈的抗争活动也时有发生。
(二)主张存的论据。如学者康晓光等人,他们认为中国是一个以行政主导的国家,加强信访机构的权力来解决社会问题是“亲民”和“仁政”的重要表现。还有的学者认为在当前中国的政治体制下,法治仍不完善,如果取消了信访制度将使广大公民丧失了权利救济的手段。一般的民众也存在这种忧虑,他们担心如果取消信访,民众与中央将无法沟通。主张存的主要是从信访的民主权利价值属性和在中国现有的政治体制环境下信访制度的所具有的特殊功能出发来阐述信访不能取消的理由。
(1)信访是公民表达自由的一种途径,是公民一项重要的民主权利。表达自由是现代民主制度的基石,也是现代宪政制度的起点,它是一种最重要的公民权利和政治权利。《世界人权宣言》规定——人人有权享有主张和表达自由;这种权利包括持有主张而不受干涉的自由,和通过任何媒介寻求接受、传递信息和思想的自由。当然这种权利也受到必须“尊重他人的权利或者是名誉”“保障国家安全或者是公共秩序、公共健康和道德”的限制。信访是实现表达自由的一种重要方式。我国政府于1998年10月正式签署了《公民权利和政治权利国际公约》,由于这一《公约》是保证《世界人权宣言》具体实现的基本人权公约,这说明我国政府基本上认可表达自由的概念及保护表达自由的法律意义。我国《宪法》第四十一条也规定了“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员,有提出批评和建议的权利;对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为,有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利,但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。对于公民的申诉、控告或者检举,有关国家机关必须查清事实,负责处理”。这就为信访制度提供了宪法上的依据。此外,在1982年国务院起草的《关于党政机关信访工作的暂行条例》(草案)中的第二条也规定了,信访是宪法的民主权利。只是后来由于种种考虑,在1995年出台正式的信访条例删去了这条规定。既然信访是公民的一种重要表达自由的途径,是公民的一项民主权利,那么这种权利就是不可被取消的。主张取消信访制度也就是剥夺了公民的该项民主权利。
(2)信访是个体权利对公共权力的控制,是公民监督行政权力、司法权力的有效途径。历史的经验和教训表明,权力缺乏监督必然导致腐败。在现代社会中,“公共权力迅速膨胀是个全球性的问题”;如何有效地制衡、监督国家权力,是宪政的重大课题。从信访活动的实践来看,当前社会上一些热点问题的集体信访,如:拆迁、非法集资、社会保障、企业改制等,都直接因行政不当、违法行政而引起;再加上行政诉讼执行难、行政干预企业破产等行政干预司法的间接原因,导致现时信访事件的焦点集中在行政机关。此外司法不公也是信访中的大头,虽然还远比不上行政违法所占的比例大。在我们这样一个有浓厚行政传统、国家权力支配社会进程以及急于向法治转型的国家中,由于社会经济的快速发展、社会的转型,规则的缺失所引起的种种行政违法、社会不公现象频频出现,通过信访来制约行政违法行为,保障公民的合法权利就显得特别重要。
(3)信访是反腐倡廉的信息源,也是公民监督的重要内容。[18]信访制度的存在,成为反映党员干部违法违纪情况的一种主要渠道,是反腐倡廉的重要信息源。在中央国家机关各部委纪检监察机关查处的大量违纪案件中,有90%以上的案件线索是通过信访举报渠道获得的。据公开资料显示,从1994年1月到1995年6月,65个中央国家机关的纪检监察机构,共收到信访举报68983件次,这些信访举报为中央国家机关查处各类违法乱纪案件提供了重要线索和依据。这也符合中央的“民主反腐”的思路。

四、中国信访制度的变革之道
面对中国目前的信访制度的困境所引起的存废之辩,学界现在主要有两种变革的观点:一种可以被称作“休克疗法论”,[19]其支持者主要是主张废的学者,他们认为应取消大刀阔斧削弱甚至干脆取消信访系统,而依靠法律途径来解决问题。比如于建嵘就认为,克服司法腐败远远要比克服信访造成的危害容易得多,“我们最终需要的是法治,不是清官和领导批条,与其投入人力、物力加强信访,不如拿这些精力去加强司法。”另一种可以被称作“要权论”,认为信访之所以出现困境是因为信访接待部门缺乏权利,所以突破口在于赋予信访职权并强化信访作用。如国家信访局研究室主任张彭发就坦言,“权力有限是信访部门的问题之一”。著名学者傅国涌先生也主张对现行信访制度进行改良,他认为由于现行信访条例没有涵盖立法、司法机构及其工作人员,才造成信访部门没有权力履行条例上的承诺。对于存废之争,笔者认为信访制度困境的出现并不是偶然的,而是一些长期沉积问题的暴露,是我们的国家政权没有能力在短期内解决大量公民权利方面的积压历史欠帐,也是我们依法治国进程中不可避免的、必须面对的。社会的和谐稳定,不能靠压制甚至试图消灭上访来实现,因此,笔者认为信访制度在当前的中国政治环境下确有其必须存在的理由。但对于如何变革,笔者并不赞成单纯的“要权论”,信访制度的困境,是一个综合的社会性制度危机。这其中有的涉及司法的公正与效率的关系问题、诉讼成本问题、社会矛盾与纠纷的解决机制问题,也有的涉及提高执法人员的职业素质、普及法律知识、防止当事人诉权滥用等等问题,是一项庞大的系统工程。单纯的“要权论”只是“头痛医头,脚痛医脚”,无法从根本上找到出路。如果意识不到问题的艰巨和复杂,以为只需要强化某个机构,就可以完满地解决上访问题,只能是徒劳。对信访制度的改革应与整个社会体制改革联系起来,采取渐进方式实现以法治为内容的信访制度改革,而整合现有的信访和监察系统、切实发挥人民代表制度应有的作用、实现司法独立、维护表达权和抗议权等基本公民权利、完善社会主义民主政治制度、大力发展网络信访才是中国信访走出制度困境的根本出路。因此,我们认为中国信访制度变革之道必须从以下几处着手:
第一,整合现有的信访和监察系统,成立独立的监察信访局。当前由于我国信访机构庞大而分散,但整个系统缺乏统一协调的机制;加之信访机构没有独立处理问题的权限,使得信访的功能得不到应有的发挥,因此,赋予相应的处理职权,成为现行信访制度自我完善的首要之举。这也是当前“要权论”主张的主要依据。但是,我们也应考虑到,我国已经存在纪委监察等一大套监察处理机构,这必然会突破现有政治体制,并不可避免带来机构之间的权力冲突,而且有机构增加之嫌。考虑到信访机构所具有的民情上达及反腐信息源的作用,以及监察部门的处理权力。笔者认为我们可以参照国外通行的申诉专员制度,考虑将现有的政府信访机构与监察机构合并,成立独立的监察信访局,专门受理涉及政府公共行政管理领域及国家公共事业运营机构的各类投诉和求决,向各级人大负责并报告工作。[20]这样,一来可以改变以往信访机构无权解决上访问题的弊病;二来又不至于堵塞信访这一反腐倡廉的信息源渠道;三来不至于出现国家机构的再一次膨胀,这才符合我们政府机构改革的取向。今年8月,在胡锦涛总书记的批示下,中央建立了“集中处理信访突出问题及群体性事件联席会议制度”,这一制度的出现使各信访部门之间得到协调并使上访的问题能够得到有力的解决。但“联席会议制度”只是治标之策,我们应该以此为契机,整合现有的信访和监察系统,成立独立的监察信访局,使之成为一种常设性的工作机构。只有这样才能从根本上解决信访缺乏统一协调、无权处理的问题。
第二,切实发挥人民代表制度应有的作用。切实发挥人大制度的作用,作为我们国家理论上的最高权力机关,它的制度程序设计本来是最有力于监督政府,传达民意的,可在上访时很少有人会去找各级人大去反映问题。这里有两层原因,一是上访群众的普遍经验和观念还是党委书记说了算,人大是橡皮图章,找人大不管用。二是人民代表脱离群众,从选举阶段开始往往就流于形式,大量都是单位组织推荐和选区党委安排的“戴帽代表”。所以几年前就有很多人提出建议将与其将信访作为“信转”,不如将信访的职能划归人大,切实发挥人大的监督作用,公开人大代表的联系方式,如果人大代表对选民的权益,尸位素餐,选民就可以提出对人大代表的罢免,重新选拔能够反映他们呼声的人大代表,这样让公民尤其是社会底层的冤屈和诉求有制度化的反映渠道。而且强化人大系统是在不影响我们制度根基的情况下完善民主的最稳妥和最简易的突破口。人民代表,全国各级人民代表恐怕有几十万,他们如果能够真正发挥听取民声、反映民意和监督政府的作用,信访案件的大部分问题有可能解决。充分发挥人民代表的作用,人民代表(特别是全国人大代表)每月应设固定时间和地点接待选民,听取选民的意见、建议和帮助选民解决有关他们自己难于解决的问题或为他们解决问题提供咨询。[21]从而在制度上解决国民的利益表达渠道问题,减少街头表达的可能性。
  第三,公众监督下的司法独立。在我国的历史上从来就不乏个人秉公执法的青天大人形象,但一直缺乏司法独立的传统。今天的上访制度的困局其实反映了一方面政府权力网垄断了社会生活的各个领域,一方面又无法消化全部社会矛盾的现实。而这种垄断的权力网有时自身就造成了对公民的伤害,所以才产生了大量民告官的案件。如果要让公民对法律的公正怀有信心,不是针对一两个人的腐败,而是针对制度性的痼疾,首先要确保法官判案不受行政权力干扰的独立,而法院完全站在政府一边时,很难想象公正如何被保证。我国法律没有规定法官独立审判,只规定了法院独立审判,而这实际上是一句空话,人民法院受党的领导在实际上成了受地方党委领导,由地方政府财政供养,人、财、物均由地方管理,地方党委、人大机关和政府可以把法院视为同级地方政府的一个职能部门,政法委可以通行无阻的给法院定调子、批条子。法院不仅要在审判工作中听命于地方党委及领导个人,而且还要直接作为地方政府职能部门参与地方中心工作甚至为强制拆迁、违规征地等违法行政活动保驾护航。而这种司法不独立和法院官僚化,也加重了公民对于司法体系的不信任,只有采用诉诸政治权威的方式讨公道。当前包括司法系统内部对于司法独立的呼声都日益高涨,但这种呼声往往被唱跑了调,需要注意的是这种司法独立是独立于强权对于司法的干扰,而不是独立于社会公众的监督,否则就会产生更大腐败。一定程度上来讲,某些学者批判信访制度消解国家的司法权威并不是正确,真正消解国家的司法权威性的正是今日司法本身的不公,如果司法能真正做到公正,我想“上法院”而非上访才是人们的首要之选[22]当然,导致司法不公并非全是其自身的问题,更多的是体制上的弊端。
  第四,维护表达权和抗议权等基本公民权利,允许社会各阶层建立利益表达组织。一个正常的人收到了伤害,难免会有情绪,这种情绪需要表达甚至宣泄,在政治文明比较成熟的国家,议会、总统府甚至重要广场前总会不断有人表示示威或者抗议,而这并不会干扰一个宪政国家的政治秩序。反之如果冤民能够在法律的保护下正当的向公众表达不满情绪甚至对政府某种做法的抗议,以提醒政府关注、重视他们的诉求,他们也就用不着转向采用过激行为。事实上,现在出现的大量访民采取自杀、群体性与政府对抗等过激的行为,正是由于诉求得不到重视与关注,而采取的博命之举。因此,我们应该尽可能避免这样无序、非理性的行为的出现,而将之纳入法律的轨道中来,以法律允许的方式让他们通过集会示威等方式表达利益。最关键的是中国政治改革的方向要容许各种社会利益表达组织的存在,只有让社会各阶层都有自己的利益表达组织,才能产生一个利益相对均衡、社会相对和谐的现代社会。
第五,进一步落实和发展社会主义的民主。尽管不少专家学者从新权威主义的立场对中国是否需要进一步发展民主有很多不同的看法。但关注上访群体的经验却使我坚信这一判断,也许在一个几百万人口的小国家偶而勉强可以靠精英集权实现“良政”,而在一个幅员辽阔的国家里,缺乏民主就不会有底层人民的权利保障。[23]如同国家信访局局长的表态,“上访群众反映的80%的问题是可以解决的。”可是我们看到的却是基层官员对于公民合法诉求惊人的漠视。而正像当年毛泽东对黄炎培所说的:民主是走出历史循环唯一的出路。当然我们可以说中国不需要照搬美国式或者西方式的民主,其实只要公民不论贫穷贵贱都能有表达自己意见的机会,坐下来把问题摆到台面上协商不同利益诉求的,用选票对自己的上级官员任免的构成制约并对公共事务的决定表态,那么我们的民主就指日可待。而事实上仅仅靠官管官,是管不过来的。应该使选举类官员的政治生命取决于他所在行政区域的民意,应该相信人民群众。这样一来,通过制度性的权力和责任下移,使得地方都有自己良好的议会、行政、司法运作机制,民众在自己的地区就有良好的利益表达和权利保障机制,问题因此也就能够最大限度地消解于它所发生的行政区内。[24]我国现有的农村和城市的基层民主建设已经有了很大的成效与发展,今后应该将基层的民主扩展到乡镇、县市、各省。通过民主选举等方式让人民充分表达自己的意愿,减少各类非正常的上访事件发生,从而将矛盾消除在基层的萌芽状态。
第六,大力发展网络信访。网络信访的出现,为普通公民提供了更加方便、低成本、快捷的监督渠道。大力发展网络信访一来可以大大减轻集体上访所带来的大量人员进京的压力;二来,可以实现信访的低成本。现在各地为了减轻来自中央的批评,对本地人员上访作了很多强制性的限制,很多举措甚至严重威胁了上访人员的人身安全,网络信访则可以避免这一弊端;三来,可以实现信访的快捷、顺畅,由于地方的自我保护主义,很多问题在地方信访得不到重视,往往要中央的介入才能得到处理,这也是大量访民上京的原因,网络信访可以打破地方对上访信息的垄断,从而使得下情得以上达。另外,网络的快捷性也有利于在第一时间内对上访事件的处理。我们可以看到去年的几起腐败大案,都是先在网络上传播开来后,引起中央的重视而得到处理的。

[1]茹继田:《改革信访制度的设想》,南方周末2004年10月14日版。
[2]见新修订的国务院《信访条例》第二条规定。
[3]陈柏峰:《缠讼、信访与新中国法律传统》,中外法学 200402
[4]刁杰成:《人民信访史略》[M],北京经济学院出版社1996年版,第25页。
[5]刁杰成:《人民信访史略》[M],北京经济学院出版社1996年版,第85页。
[6]如陈柏峰在《缠讼、信访与新中国法律传统》一文中就认为信访制度是中国共产党人的新发明。
[7]苏力:《送法下乡》[M],中国政法大学出版社2000年版,第90页。
[8]强世功:《法制与治理》[M],中国政法大学出版社2003年版,第101页。

广东省矿产资源开发管理暂行条例

广东省人大常委会


广东省矿产资源开发管理暂行条例
广东省人大常委会


(1985年12月25日广东省第六届人民代表大会常务委员会第十七次会议批准 1986年1月25日广东省人民政府公布)


第一条 为加强对我省矿产资源的统一管理,保证矿产资源的合理开发和利用,促进我省矿业的发展,根据《中华人民共和国宪法》和有关的法律、法规,制定本暂行条例。
第二条 本暂行条例适用于国营、集体企业和个人在本省行政区域内对呈固体、液体、气体状态的各种金属、非金属、燃料等矿产资源的开发管理。
第三条 矿产资源属国家所有。在地表或地下的矿产资源,不因土地的所有权和使用权而改变其国家所有的性质。国家保障矿产资源的合理利用。严禁任何组织或个人侵占或破坏矿产资源。
第四条 地质勘探和矿产开发利用,应服从国家的统一规划与布局,贯彻综合勘探、合理开采和综合利用的方针。
第五条 实行矿产资源有偿开采的原则。国营、集体矿山企业和个人采矿,必须按国家和省的有关规定缴纳资源税。
第六条 不得在下列地区开采矿产资源:
(一)港口、机场、国防工程设施圈定的范围内;
(二)重要工业区、大中型水利工程设施、防洪工程设施、城镇市政工程设施附近一定距离内;
(三)铁路、重要公路、重要河流、堤坝一定距离内;
(四)国家和省圈定的自然保护区、重要风景区;
(五)国家和省重点保护的不能移动的历史文物和名胜古迹所在地。
在特殊情况下须在上述地区开采矿产资源时,应报省人民政府批准。
第七条 省矿产资源管理委员会(以下简称省矿委会)是省人民政府的矿产资源综合管理部门,负责本条例的组织实施和检查、监督。
矿产资源较为丰富的市(地区)、自治州、县(市)应成立矿产资源管理委员会(以下简称矿委会),隶属本级人民政府(地区行政公署)领导,在本行政区域内负责本条例的组织实施和检查、监督。
未成立矿委会的市(地区)、县(市),由市(地区)、县(市)人民政府指定有关部门行使综合管理本行政区域矿产资源的职能。
第八条 开采矿产资源实行采矿许可证制度。
(一)省属单位开办国营矿山企业,由省矿业主管部门向省计划委员会报送计划任务书,经省计划委员会批准,由省矿委会发给采矿许可证。
(二)市(地区)、自治州开办矿山企业,县(市)开办和民办中型以上矿山企业,由省矿业主管部门审核,报省矿委会审批,发给采矿许可证。
(三)县(市)开办小型矿山企业,由市(地区)、自治州矿业主管部门审核,报市(地区)、自治州矿委会审批,代发采矿许可证。
(四)民办小型矿山企业,由县(市)矿业主管部门审核,报县(市)矿委会审批,代发采矿许可证。个人采挖零星矿产,由县(市)矿委会审批,代发临时采矿许可证。
(五)市(地区)、自治州、县(市)矿委会代发采矿许可证,均需报省矿委会备案。
第九条 本暂行条例颁布前已在开采的矿山企业,分别向第八条规定的矿委会申请补领采矿许可证。
第十条 采矿许可证(包括临时采矿许可证)由省矿委会统一印制。
采矿许可证不准买卖、租赁、抵押、转让。
矿山企业领到采矿许可证后,应在规定的时间内,向县以上工商行政管理部门办理登记手续,经核准领取营业执照,并向税务机关申请税务登记。
第十一条 对地质资料和矿产储量实行统一管理制度。地质勘探单位和矿山企业应按规定及时向省地质矿产局汇交和填报各种地质资料。
第十二条 地质勘探单位提交供矿山建设设计利用的地质勘探报告,由省以上矿产储量委员会审查批准。
第十三条 开采矿产资源必须遵守国家和省的关于环境保护,水土保持的规定,防止污染环境和水土流失。矿山企业开办前,应具有经过审批的环境影响报告书和解决环境影响的有效措施。
耕地、植被等因采矿受到破坏的,矿山企业应因地制宜,作好植树、种草、复田、复标规划,列入矿山生产建设计划,分期分批实施。
第十四条 地质勘探单位和矿山企业因地质勘探或采矿需要占用农田、山地、森林和建筑物等,或使其造成损失的,应按《国家建设征用土地条例》和《广东省国家建设征用土地实施办法》的规定办理征地手续,并及时给予合理补偿。
第十五条 从事矿产开发的单位和个人,必须遵守国家和省关于劳动安全与劳动保护的规定,具备必要的安全、卫生条件,做好安全生产,严禁违章作业。
第十六条 在地质勘探、矿山建设和开采中,任何单位或个人发现文物,按《中华人民共和国文物保护法》的有关规定办理。
第十七条 矿山企业在民族自治地方开采矿产资源,应当兼顾国家与当地民族的利益和群众的生产、生活,作出有利于民族自治地方经济建设的安排。
第十八条 国营矿山企业和民办中型以上矿山企业必须进行正规设计。正规设计应包括可行性研究报告、地质勘探报告和计划任务书。
第十九条 国营矿山企业对具有工业价值的共生和伴生矿产,应按设计要求进行综合回收,并采取有效的保护措施,防止损失、浪费矿产资源。
第二十条 地质勘探单位、矿山企业和有关部门,应加强科学、技术研究,有效地保护和利用矿产资源。
第二十一条 国营矿山企业需要修改计算储量的工业指标时,应报请原下达指标的矿业主管部门审查批准。
第二十二条 国营矿山企业应设置矿山地质监测机构。矿山地质监测机构负责检查、监督矿产资源的开发利用与保护工作,有权制止一切破坏和浪费矿产资源的行为,并可直接向上级有关主管部门和省矿委会报告。
第二十三条 国营矿山企业应按照国家和矿业主管部门的规定,严格执行矿产储量注销审批制度。凡因自然或人为造成较大储量无法开采回收时,应及时提出处理方案报矿业主管部门审批,并报省矿委会备案。
第二十四条 矿山企业在矿山(或矿井)需闭坑报废时,应按矿业主管部门规定的程序,编制关闭总结报告。
矿山(或矿井)关闭总结报告按原办理采矿许可证的程序审批,发给关闭许可证。矿山企业接到关闭许可证后,应在规定时间内向工商行政管理机关办理注销手续。
第二十五条 鼓励群众集体开办矿山企业。各有关部门在经济上、技术上应给予扶持。地质部门和国营矿山企业可采取技术咨询指导、经济协作和其他有偿服务等办法给予支持。
第二十六条 允许个人采挖零星矿产。个人采挖应在指定范围内进行。
下列矿产不准个人开采:
(一)铀矿、汞矿、砷矿、脉金、银矿、冰洲石等;
(二)具有一定规模的稀有金属、贵重金属、特种非金属等矿床。
第二十七条 任何集体和个人未经批准,不得进入正在开发的矿山范围内和国家正在勘探、建设的矿区范围内采矿。
第二十八条 国家需要在已批准开办的集体、个人矿山企业范围内进行地质勘探或建设新矿时,集体、个人矿山企业应服从国家需要,由勘探或矿山建设单位给予合理补偿,或联合经营。
第二十九条 集体和个人开办的矿山企业,应根据国家有关技术政策和安全规程进行合理开采,不断提高开采技术水平和采、选回收率。
第三十条 对集体和个人开采的矿产品,按下列办法收购管理:
(一)金、银由国家银行全额收购;
(二)钨、锡以及国家指定的其他矿产,由矿业部门统一收购;
(三)其他矿产品,由当地县矿业部门与集体、个人签订合同收购,合同以外的允许自行销售。
第三十一条 各级人民政府或主管部门对下列保护和综合利用矿产资源成绩显著的单位、个人给予表扬或奖励:
(一)严格执行本暂行条例,坚决同破坏矿产资源违法行为作斗争有功者;
(二)保护和管理矿产资源成绩显著者;
(三)综合开发、回收利用矿产资源效益显著者;
(四)安全生产、防治污染和保护自然生态成绩突出者。
第三十二条 各级矿委会会同有关部门对下列违反本暂行条例的行为,视情节轻重分别对责任者给予经济、行政处分。触犯刑律的,由司法机关追究刑事责任。
(一)未领取采矿许可证和营业执照,擅自采矿,或不办理闭坑审批手续,无关闭许可证而关闭矿山(或矿井)者;
(二)买卖、租赁、抵押、转让采矿许可证,或利用职权乱发采矿许可证者;
(三)违反设计要求和矿山建设程序,盲目施工,不进行综合开发,乱采滥挖,造成矿产资源严重损失浪费、环境污染和水土流失严重者;
(四)违反安全生产与劳动保护的规定,违章作业,造成事故者;
(五)破坏、哄抢矿山设备和矿产品,阻碍矿山开发与地质勘探工作正常进行者。
第三十三条 受处分单位和个人在接到处分通知书后,如有不服,可在接到通知书之日起十五天内,向上一级矿委会申请复议,或向人民法院起诉。对逾期不交罚款又不申请复议或起诉者,由作出处罚决定的机关申请人民法院依法处理。没收的违法所得及罚款,应全部上缴地方财政。


第三十四条 中外合办矿山企业,按照《中华人民共和国中外合资经营企业法》及其他有关法律和本暂行条例的规定办理。
第三十五条 本暂行条例的实施细则由省矿委会制订,报省人民政府批准施行。
第三十六条 本暂行条例自1986年4月1日起施行。



1986年1月25日

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