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司法部


关于深化公证工作改革的方案

（国务院2000年7月31日批准司法部2000年8月10日印发）

　 1979年公证制度恢复以来，我国的公证事业取得了较大的发展，在经济建设、社会生活和对外交往等方面发挥了一定的作用。按照党的十四届三中全会和十五届四中全会明确的公证工作改革方向，要加快公证工作改革和发展的步伐，尽快建立健全适应社会主义市场经济要求的公证制度，充分发挥公证机构的服务、沟通、公证、监督作用，把我国的公证事业推向一个新的发展阶段。


　 一、公证工作改革的指导思想、目标

　
（一）公证工作改革的指导思想是：认真贯彻党的十四届三中全会及十五届四中全会精神，按照依法治国基本方略的要求，解放思想，积极、稳妥地整体推进公证工作改革，争取在2010年初步建成与社会主义市场经济体制相适应的具有中国特色的公证制度。


　 （二）公证工作发展的目标是：

　 1、力争在2002年以前颁布《中华人民共和国公证法》，到2010年基本解决公证工作的法律保障问题，明确公证的法律效力和公证工作的法律地位，健全公证法律体系。


　 2、按总量控制、合理布局的原则，尽快完成适应社会主义市场经济要求的公证体制建设。


　 3、进一步拓展公证业务领域，改进、优化工作作风和工作方式，充分发挥公证的职能作用，更好地为社会提供公证服务。


　 4、积极、稳妥地发展公证队伍，不断提高队伍素质，努力建设一支政治强、作风正、业务精、素质好、效率高、服务优的公证队伍。到2010年，要使懂政治、懂法律、懂经济、懂科学、懂外语的公证员比现在翻两番。


　 5、完善司法行政机关宏观管理和公证员协会行业管理相结合的公证管理体制，不断提高管理水平，努力实现公证管理的科学化、规范化。


　 二、建立与市场经济体制相适应的公证机构

　 （三）加快公证体制改革步伐。

　 1、现有行政体制的公证处要尽快改为事业体制。改制的公证处应成为执行国家公证职能、自主开展业务、独立承担责任、按市场规律和自律机制运行的公益性、非营利的事业法人。今后，不再审批设立行政体制的公证机构。


　 2、在改革过渡期内，边远、贫困地区及近三年人均业务收入不足三万元的公证机构，可以暂时保持原行政体制不变，但应按事业单位的模式管理和运行。


　
（四）实行总量控制，合理布局的原则。公证机构的设置和分布，由司法部根据市场经济发展状况和对公证服务的需要，商有关部门下达控制指标，每两年核定一次。


　
公证业务辖区为公证机构的地域管辖区域，由省级以上司法行政机关根据地区经济发展程度、人口数量、交通状况和对公证业务的实际需要确定。每个公证业务辖区内至少应当设立一个公证机构。


　
（五）人事、编制、财政、税务等部门要积极支持公证工作改革，根据公证队伍发展规划和公证工作的实际需要，及时核拨公证机构的编制和经费，给予适当的财税优惠政策，保证改制及新建的公证处能够正常运转。改为事业体制的公证处，原行政编制一律改为事业编制；原列入行政编制的人员，不愿意留在公证处的，由同级司法行政机关按行政机构改革的有关政策另行安排工作，符合离退休条件的，可以申请离退休；离退休人员的关系一律转到同级司法行政机关。改制的公证处正在使用的资产继续划归该公证处使用。对改制及新建的公证处的财税办法由有关部门另行制定。


　 三、建立高素质的公证专业队伍

　
（六）改革公证员考试制度。公证员作为执行国家公证职能的专业法律工作者，必须具备坚定的政治信念、优良的道德品质、丰富的法律知识和社会经验等基本素质。要建立公证员考试考核选拔制度。公证员考试要面向社会，由司法部统一组织实施。


　
（七）鼓励高素质人才进入公证队伍。具备规定条件的高素质人才进入公证机构，经考核合格，可以批准担任公证员。具体办法由司法部另行制定。


　
（八）实行公证员执业证书和在职培训制度。公证员考试考核合格者，在公证处经过一年的岗前培训和实习合格，由司法部统一授予公证员执业证书。无执业证书者不得执业。执业公证员每年均需接受40小时的在职培训。对培训不合格或一年内出具两件以上错证的公证员，要下岗培训。


　
（九）公证员实行专业技术职务聘任制度，按照国家专业技术人员管理办法进行管理，并享受相应待遇。


　 四、规范和完善公证处内部运行机制

　
（十）建立岗位目标责任制。公证处实行主任负责制和岗位目标责任制，要建立严格的质量管理制度，不断完善自律机制。建立合理的分配机制，实行经费全部自理的公证处可以实行效益工资。


　
（十一）建立法人财产制度和社会保障机制。公证处要按照国家规定，建立法人财产制度，建立健全内部财务管理和核算制度，加强经费管理、实行独立核算；建立发展基金、福利、修购、奖励、风险赔偿等基金；参加养老、医疗等社会保险。


　
（十二）完善公证预算管理制度。按事业体制运转的公证处实行事业单位预算管理制度。其定额或者定项补助标准根据各公证处收支状况及国家财政政策和财力确定。非财政补助收入大于支出的公证处，可以实行收入上缴办法或者企业化财务管理制度。具体办法由各级财政部门与同级司法行政部门制定。


　
（十三）建立完善公证赔偿制度。公证赔偿实行有限责任，以公证处的资产为限，赔偿范围为公证机构及其工作人员在履行公证职务中，因过错给当事人造成的直接经济损失。公证机构赔偿后，可责令有故意或重大过失的公证人员承担部分或全部赔偿费用。自本《方案》实施之日起，公证机构应从每年业务收入中提取3％的份额作为赔偿基金，用于理赔。公证赔偿的具体办法由司法部另行制定。


　
本《方案》实施以前所发生的因公证行为引起的公证赔偿，依据《中华人民共和国国家赔偿法》有关规定办理。


　 五、建立有中国特色的公证管理体制

　
（十四）实行司法行政机关行政管理与公证员协会行业管理相结合的公证管理体制。司法行政机关的行政管理主要侧重于组织建设、队伍建设、政策指导、执业监督处罚等宏观管理。公证员协会主要负责具体事务管理。


　
（十五）加强公证管理工作的法制化建设。争取《中华人民共和国公证法》尽快提交全国人大审议，并及时研究、制定与之配套的法规规章，力争在2010年基本完成公证法律体系的建设工作，进一步明确公证的法律地位、效力和法定公证的事项，使公证工作纳入法制的轨道。


　
（十六）加强公证队伍的精神文明建设，健全执业监督检查制度。各级司法行政机关和公证员协会要加强对公证活动的检查监督，深入开展职业道德教育，加大反腐倡廉工作的力度，严禁利用不正当手段招揽业务。要推出一批文明服务示范窗口公证处和优秀公证员，树立公证行业的良好形象。司法行政机关要继续做好公证机构及执业公证员的登记和年检注册工作，未进行登记或未通过年检注册的，一律不得执业。


　
（十七）建立完善公证惩戒制度。对违法违纪违规的公证机构和公证人员要严肃处理。对公证机构的惩戒措施包括：撤销机构、停业整顿、停止部分业务、警告、罚款等。对公证人员的惩戒措施包括：开除、吊销执业证书、暂停执业、记过、警告、罚款等。


　 六、强化公证效力，充分发挥公证的职能作用

　
（十八）公证对维护经济秩序、促进社会稳定、提高行政工作效率具有重要意义。各级政府部门要充分运用公证的证明效力和职能作用，将公证文书作为认定事实的根据。


　
（十九）充分利用公证的强制执行效力，稳定经济秩序、防范金融风险。要充分发挥公证的证明、沟通、服务、监督职能、规范民事、经济行为，预防纠纷、减少诉讼，维护社会公正和市场经济秩序。


　
（二十）保证公证机构统一行使国家公证职能。公民、法人或非法人组织所需的各种公证证明，统一由公证机构负责办理。除法律、行政法规规定的外，各级行政机关一般不再办理有偿性的对具体经济、民事行为的证明事务。


　 七、改革和优化公证工作方式、方法

　
（二十一）公证机构要改变单一证明的工作方式，努力拓展公证业务领域，积极提供综合性、全方位的非诉讼性法律服务。


　
（二十二）积极推行主任领导下的主办公证员负责制，明确责任，提高工作效率和质量。要建立公证业务委员会，对重大疑难案件实行集体讨论制度。


　
（二十三）积极推行要案式公证书。使公证书真正达到《中华人民共和国民事诉讼法》要求的“作为认定案件事实的根据”的标准。


　
公证工作改革是我国机构改革和法律制度改革的重要组成部分，是一项大的系统工程。地方各级司法行政机关要充分发挥职能作用，在当地党委和政府的领导下，精心组织，周密部署，积极探索公证组织的新形式并做好试点工作，确保公证工作改革积极、稳妥、顺利进行，实现公证改革工作的整体推进，为公证工作跨世纪的发展奠定坚实的基础。


　　　　　　　　　　　　　　浅谈基层法院信访工作对策

　　　　　　　　　　　　　　　汤旺河区人民法院褚静

　　近年来，各基层人民法院坚持以“三个代表”重要思想为指导，在党委领导、人大监督和上级法院的指导下，按照“信访无小事”、服务是根本、稳定是关键的工作原则，热情接待群众来访，认真回复群众来信，及时化解了大量人民内部矛盾，有力维护社会稳定。但是涉法上访案件上升势头在一些地方未能得到有效遏制，集体访、越级访、重复访、赴京访上升幅度较大，其主要原因有：一是随着改革开放的深入和社会主义市场经济体制的逐步建立，利益格局的调整，一些深层次和新的社会矛盾不断显现，并且不断反映到法院的审判实践中。二是随着依法治国进程的推进，群众法律意识不断提高，越来越多信访问题选择法律途径解决，使法院审理的民商事纠纷近年来大量增多。三是法院审判和执行工作与人民群众的期望仍存在一定的差距，未能完全让人民群众满意。部分群众的不合理要求，却以上访甚至缠访、闹访的方式来实现。四是上访老户的重复访、越级访、串访和进京频繁。上述问题，笔者认为可以采取以下措施解决。
　　一、转变观念，机制创新，努力构建大信访格局
　　领导重视是法院做好信访工作的前提条件，基层法院在承担繁重的审判工作任务的同时，要将信访接待工作摆到重要的议事日程，列入工作管理责任制中，实行“一把手工程”。同时法院领导要身体力行，靠前指挥，并尽可能帮助解决信访接待工作中存在的实际问题，彻底改变一些单位过去那种“说起来重要，做起来次要，忙起来不要”的做法。现在各地基层法院均设立了具有信访职能的立案庭，但立案庭并非办理信访事项的唯一部门。要进一步加大信访工作检查、督办力度，建立和完善大信访格局，形成齐抓共管，充分发挥各庭、处、室在信访工作中的作用，形成各部门既有分工，又互相配合协作的信访工作体系。对有关审判庭还在办理的案件，各审判庭要主动负责处理。要落实谁办案、谁负责、谁接待的信访接待制度，按归口管理，归案到人的原则，通过导诉、审判庭首访负责、“判前说理”以及“判后说法”等一系列运行机制，严格落实审判、信访双责制。
　　二、加强调解、执行工作，从源头上预防和减少申诉信访问题
　　从法院的来信来访内容上看，大多是不服生效裁判和对执行工作不满。因此，加强调解和执行工作，有效化解各类矛盾纠纷，可以从源头上预防和减少申诉信访问题。近年来，各基层法院重视调解工作，不断增强调解意识，加大调解工作力度，提高息诉服判率，但基层法院民商事案件调解率约占一半，调解结案率还不够高。所以，基层法院仍需要进一步采取措施，全面推进调解工作，建立起庭前、庭中、庭后调解相结合的诉讼调解模式。紧紧抓住送达、证据交换、庭前、庭审、庭后等诉讼环节及时把握调解火候，积极创造条件，推动当事人达成调解协议，把调解贯穿诉讼活动全过程。在基层法院立案庭内设立调解、速载合议庭或专职调解员，对矛盾纠纷不大，案件事实清楚的案件，争取在移送相关审判业务庭前以调解方式结案，为审判业务庭法官调解纠纷较大的案件争取更多时间和精力。由于民事纠纷大量增多，社会矛盾更加复杂化，执法环境不尽人意等诸多因素的影响，造成法院执行难和群众对法院执行工作不满的情绪上升。针对这一客观情况，法院领导对执行工作要高度重视，增强执行力量，对执行干警的工作细化考核，下达执结案件指标数，以提高案件执结率。实践证明，做好以上两项工作，可以大大降低群众的上访率。
　　三、完善申诉复查听证制度，加大复查力度，及时解决信访申诉
　　对申诉复查工作实行公开听证，是法院深化立案改革的一项革新尝试。复查听证制度有利于增强法院办理申诉信访案件的透明度，缩短复查周期，提高复查效率，能较好地解决长期以来申诉复查案件大量积压、当事人申诉后不服又申诉上访，以致重复访、多头诉、越级访的问题，为有效解决人民群众申诉难、提高人民法院处理申诉信访问题的公信力和有效性开辟了一条新路子。实行复查听证要突出抓好几个环节：一是对进入申请复查程序的案件，要及时或定期予以安排听证。二是听证必须在法庭公开进行，且组成合议庭进行。三是一般实行单方听证，确有必要的，可进行双方听证。四是听证要直接切入当事人信访问题的焦点，重点审查当事人的申诉理由和依据。五是听证法官必须做到耐心倾听、多做法律解释、多做思想工作。六是听证实行当庭合议制和合议庭成员共同负责制。
　　四、分管领导挂钩负责，耐心做好信访老户工作
　　信访老户问题是信访工作的难题之一。做信访老户的工作难度大，不仅需要耐心、细心、恒心，而且需要多方协调才能解决。对法院而言，采取由分管领导包案，原案承办庭室和人员具体负责解决信访老户问题。首先，要对信访老户所反映的问题，反复进行研究，能解决、纠正的及时解决、纠正，不能解决的反复做好法律解释，使其服判息诉。二是组织信访工作人员，搜集材料，逐件建立信访老户档案，并以书面形式向党委、人大、信访局反馈信访老户的办理情况，取得党委、人大的支持，形成共识，共同做好信访老户息诉息访工作。三是每逢重大活动、会议等“敏感”时期，组织信访干部及有关部门人员深入老户家庭重点走访，缓解其过激情绪。