哈尔滨市人民政府关于废止《哈尔滨市收容遣送管理办法》的决定
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哈尔滨市人民政府关于废止《哈尔滨市收容遣送管理办法》的决定
哈尔滨市人民政府关于废止《哈尔滨市收容遣送管理办法》的决定
哈尔滨市人民政府令
第98号
《哈尔滨市人民政府关于废止〈哈尔滨市收容遣送管理办法〉的决定》已经2003年8月4日市人民政府第9次常务会议通过，现予发布，自发布之日起施行。
市 长 石忠信
二○○三年八月五日
为了维护法制统一，市人民政府决定废止1998年11月29日发布的《哈尔滨市收容遣送管理办法》。
本决定自发布之日起施行。
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美国不动产施工留置权综述
——兼论中国物权法设立施工留置权
黎广军
(深圳市造价工程师协会会员, 广东 深圳 518031)
摘要: 任何人享受他人劳动而不付款都是不当得利和不公平。不动产留置权向建筑工人和供料人提供了一种有效的法律救济。但不动产留置索赔人应登记其留置权而不是占有不动产，如同不动产抵押那样，以利物尽其用。文章综述了美国不动产施工留置权的特点、程序、操作和规则，并阐述了美国的业主付款防卫制度和信托基金。为了解决工程拖欠款问题，我国物权法应设立不动产施工留置权。
关键词：物权法; 不动产留置权; 工程拖欠款; 优先权; 付款防卫; 信托基金
中图分类号: D971.2; D923.2 文献标识码: A
Summary of U.S. Mechanic's Lien on Real Estate
——And on Legislating Construction Lien in Chinese Reality of Law
LI Guang-jun
（A associator of Shenzhen Cost Engineer Association, Shenzhen 518031, China）
Abstract: It is unjust enrichment and inequitable for everyone to enjoy another's work without paying for it. A lien on real estate provides a effective legal remedy for builders and materialmen. A lien claimant against real estate should register his lien but not possess the real estate, as such a mortgage on real estate to make the best use of everything. This article summarized the characteristics, the processes, the operations and the rules of the U.S. mechanic’s lien on real estate, And expounded the owner’s defense systems of payment and the trust funds in the U.S. In order to solve the construction debt question, our country reality of law should legislate the construction lien on real estate.
Keywords: reality of law; lien on real estate; construction debt; priority; defense of payment; trust funds
2005年7月10日，全国人大常委会公布了《中华人民共和国物权法(草案)》(下称物权法草案)，向社会公开征求意见。据《建筑时报》2005年7月18日报道，物权法草案应否设立不动产施工留置权的问题引发了建筑业与法学理论界之间的争论。[1]
法学通说，动产的物权公示原则是占有而不动产的物权公示原则是登记。因此，不动产留置应是登记留置权而不是占有不动产，如同不动产抵押那样，以利物尽其用。物权法草案第9条也明确规定:“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，应当登记；未经登记，不发生物权效力，但法律另有规定的除外。”[2]
如此看来，问题根本就不在于法学理论上能否设立不动产施工留置权，而是在于我国是否需要设立不动产施工留置权。长期以来，我国设立施工留置权的有关争论陷入了“不动产留置就是占有不动产”的误区，以至谁也无法说服谁。而美国200多年前就已经颁布了不动产施工留置权法律，早就解决了工程拖欠款问题。
本文研究并阐述了美国不动产施工留置权及其法律的特点、程序、实践操作和有关规则，以及业主的付款防卫制度。他山之石，可以攻玉。美国200多年来的工程实践显示，设立不动产施工留置权是解决工程拖欠款和建筑工人欠薪问题的一条有效途径。
1 现代工程担保制度的历史
现代第一个业主履约担保法律是1791年美国马里兰州颁布的Mechanic’s Lien，该法律强制将不动产物权作为业主支付担保。13年后，1804年法国颁布了拿破仑法典，该法典第2103条第四款规定，建筑人、承揽人、泥水工、其他建筑、重建或修缮建筑物、沟渠或其他工程的工人，对不动产有优先权。[3]
现代第一个承包商履约担保法律是1894年美国颁布的赫德法案。1935年美国以米勒法案取代了赫德法案，增加了承包商付款保证担保。2002年美国在公共法律107-217中以一个新法案取代了米勒法案。①
国际惯例的FIDIC合同规定了承包商履约保证而未规定业主支付担保。但实际上各国均以不动产物权作为业主支付担保且各国法律不同。例如，美国、加拿大称为留置权，法国称为优先权 (汉语译为“优先权”但英语译文为privilege“特权”)，而日本称为先取特权，德国和我国台湾地区称为抵押权，如此等等。这些权利都是以登记而不是占有为要件，例如拿破仑法典第2106条规定:“不动产的优先权非经法定方式登记于抵押登记机构的登记簿册者，在债权人间，不发生效力”[3]
有一种观点认为业主支付担保不是国际惯例，这是误解。如上所述，现代工程担保制度已有200多年历史，其中业主支付担保先于承包商履约担保100多年。但国际惯例确实没有“业主支付保证”的担保形式。
2 美国法律及其留置权
美国是联邦制国家。各州各有其宪法和法律体系，但必须符合联邦宪法。联邦的权力主要在外交、国防安全、联邦预算、货币、国际贸易和州际商业等方面。刑事和民事方面的立法权基本上属于各州，并且州与州之间的差异很大。尽管官方和非官方机构提出过许多供各州立法参考的统一法案，但各州采纳程度不一。
美国各州法律设立了五花八门、数不胜数的留置权。历史上Mechanic’s Lien广泛用于保护体力劳动者，例如加利福尼亚州宪法(California Constitution)第十四条第3节(Mechanics Liens)规定:“技工、供料人、工匠，以及其他任何类型的劳动者，对提供了劳动或材料的财产，就所供劳动或材料的价值有留置权；立法机构应通过法律，迅速和有效地强制执行这些留置权。”
Mechanic’s Lien是同类法律的总称，各州名称不一，常见还有Mechanic's and Materialman's Lien (技工和供料人留置权)、Construction Lien (施工留置权)、Liens for Labor and Materials (劳动和材料的留置权)，Liens of Mechanics, Laborers and Materialmen (技工、劳动者和供料人的留置权)。有些州Mechanic’s Lien还适用于修造船舶、机器以及制砖、伐木等。汽车维修保养业的车辆留置权亦称Mechanic’s Lien。1987年美国统一州法律国家委员会公布了《统一施工留置权法案》(Uniform Construction Lien Act)，但至今未被各州采纳。
此外，美国有《统一联邦留置权登记法案》，该法案继承并取代了1966年的《统一联邦税金留置权登记法案》(Uniform Federal Tax Lien Registration Act)；业主欠税时政府将依法登记留置权，以保护税金的优先权并使他人准确评估业主的债务风险。许多国家的税金并无绝对优先权，例如拿破仑法典第2098条规定:“国库的优先权及其行使的顺位应依其有关法律的规定。但国库不得因取得优先权以损害第三人早先取得的权利。”[3]
本文将美国建筑业的Mechanic’s Lien称为“施工留置权”，以区别其它行业的Mechanic’s Lien。
3 留置权的成立方式
留置权与其它担保物权的最大不同在于具有二次效力。第一次效力是成立留置权 (扣留财产的客体或财产的权利)，第二次效力是实现留置权 (折价或拍卖)。美国成立留置权的主要方式有以下3种：
(1) 占有制。例如，保管人和运输人的留置权。
(2) 登记制。例如，汽车维修人可选择占有汽车，也可以放弃占有；如果车主不按约定支付维修费，维修人可在车辆登记机构登记留置权；车主仍不付款时，维修人可委托专业公司捕捉该汽车并拍卖之。
(3) 声明制。例如怀俄明州宪法§29.7.101(a)(ii)款规定了一种动物喂养人留置权，被欠款的喂养人可向州国务卿办公室提交留置权声明 (Lien Statement)。
英美法系的Lien分类为Possessory Lien (占有留置权) 、Equitable Lien (衡平法留置权)等。我国目前只有占有留置权，不占有财产的Lien往往译为“优先权”，例如《船舶优先权和抵押权国际公约》(International Convention on Maritime Liens and Mortgages)。
4 美国施工留置权的特点
在美国，施工留置权法律是强制执行的，与之冲突的合同条款无效。这是一种严格性遵从的法律，有许多必须依时遵从的程序要件。涉及施工留置权的文件均有法定格式和标准用语，并必须以有回执的保证邮件或挂号邮件递送，否则无效。这种法律还要和其它相关法律一并执行。债权人稍不小心就会丢失留置权。各州最高法院都严格地解释这种法律而不按普通法创造法令，遇到问题往往就会修订法律。例如犹他州法典(Utah Code) 第38篇 (Liens) 第1章 (Mechanic’s Liens) 已于2005年1月5日公告修订，该章近10年来修订了6次。如此频繁地修订一部已有100多年历史的法律，这反映了法律必须适应社会经济发展的立法理念。
4.1 施工留置权适用范围
施工留置权的适用范围一般是：建筑物、构筑物、附属设施和设备、土地平整、挖填土、管网、绿化、植树、道路、高速公路、铁路、隧道、桥梁、码头、油田、气田、矿井，等等。通常定义出土地、建筑两大类。
国务院国有资产监督管理委员会
关于印发《关于进一步加强地方国有资产监管工作的若干意见》的通知
国资发法规〔2009〕286号
各省、自治区、直辖市及计划单列市和新疆生产建设兵团国资委：
为深入贯彻落实党的十六大、十七大精神，进一步规范和加强地方国有资产监管工作，完善企业国有资产管理体制和制度，依据《中华人民共和国公司法》、《中华人民共和国企业国有资产法》、《企业国有资产监督管理暂行条例》等法律、法规，根据地方国有资产监管工作发展实际，我委制定了《关于进一步加强地方国有资产监管工作的若干意见》（以下简称《意见》），现印发你们。请各地国资委及时向地方党委和政府报告《意见》的主要精神，将《意见》的要求和本地区实际情况结合起来，在地方党委和政府的领导下，按照“国家所有，分级代表”的原则，规范各级人民政府国有资产监管工作的职责权限；按照政企分开、政资分开的原则，继续推进政府社会公共管理职能与国有资产出资人职能分开，处理好国资委与政府其他部门、机构及企业之间的关系；按照“权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合”的原则，积极推进出资人三项主要职责的落实，依法规范出资人行权履责行为；按照所有权与经营权相分离的原则，加快推进国有企业公司制股份制改革，完善法人治理结构，不干预企业经营自主权。《意见》执行过程中遇到新的情况和问题，请及时向我委反映。
国务院国有资产监督管理委员会
二○○九年九月十九日
关于进一步加强地方国有资产监管工作的若干意见
为深入贯彻落实党的十六大、十七大精神，加强地方国有资产监管工作，完善企业国有资产管理体制和制度，提出以下意见。
一、充分认识新形势下加强地方国有资产监管工作的重要意义
（一）我国企业国有资产管理体制改革取得重大进展。党的十六大以来，根据党中央和国务院的统一部署，国务院和省、市（地）两级地方人民政府相继组建国资委，具有中国特色的国有资产管理体制基本建立。各级国资委按照政企分开、政资分开原则，准确把握出资人职责定位，企业国有资产监管工作普遍加强，企业国有资产实现保值增值，国有经济活力和效率大幅提升，主导作用得到有效发挥。实践证明，党的十六大关于深化国有资产管理体制改革的重大决策和基本原则是完全正确的。党的十七大充分肯定了十六大以来国有资产管理体制改革和国有企业改革发展取得的重大进展和明显成效，明确要求进一步完善国有资产管理体制和制度。
（二）高度重视地方国有资产监管工作存在的薄弱环节。目前各地国有资产监管工作进展还不平衡，一些地方的企业国有资产监管方式还不完全适应新体制的要求，政企分开、政资分开原则和由地方人民政府依法确定本级国资委监管范围的规定还需要进一步落实；国资委作为政府特设机构的定位还需要准确把握，依法履行的出资人职责还没有完全到位，与国家出资企业的关系还没有完全理顺；国有企业公司制股份制改革和国有经济布局结构调整步伐还需要进一步加快，完善法人治理结构的工作力度还需要进一步加强。继续完善企业国有资产管理体制和制度、进一步加强地方国有资产监管工作的任务仍然十分繁重。
（三）新形势下加强地方国有资产监管工作十分重要和紧迫。在应对国际金融危机挑战的新形势下，继续深入探索完善国有资产管理体制和制度，进一步加强地方国有资产监管工作，既是坚持党的十六大关于深化国有资产管理体制改革的基本原则、落实十七大关于完善各类国有资产管理体制和制度重要精神的重大战略举措，也是提高国有企业抵御金融危机能力、迎接后危机时代各项变革与挑战的迫切要求，同时对于充分发挥国有经济在当前保增长、扩内需、调结构、惠民生、保稳定中的重要作用，促进地方经济平稳较快发展具有重要意义。
二、进一步加强地方国有资产监管工作的总体要求和基本原则
（四）进一步加强地方国有资产监管工作的总体要求。各地国资委要以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入学习实践科学发展观，认真贯彻党的十六大、十七大精神，在地方党委和政府的领导下，依据《中华人民共和国公司法》（以下简称《公司法》）、《中华人民共和国企业国有资产法》（以下简称《企业国有资产法》）和《企业国有资产监督管理暂行条例》（以下简称《条例》），进一步完善地方国有资产管理体制，建立健全企业国有资产出资人制度，合理界定企业国有资产监管范围，按照出资关系规范监管方式，落实监管责任，不断优化地方国有经济布局和结构，增强地方国有企业的活力和效率，促进企业国有资产保值增值，充分发挥国有经济在促进地方经济又好又快发展中的主导作用。
（五）进一步加强地方国有资产监管工作的基本原则。按照“国家所有，分级代表”的原则，规范各级人民政府国有资产监管工作的职责权限；按照政企分开、政资分开的原则，继续推进政府社会公共管理职能与国有资产出资人职能分开，处理好国资委与政府其他部门、机构及企业之间的关系；按照“权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合”的原则，积极推进出资人三项主要职责的落实，依法规范出资人行权履责行为；按照所有权与经营权相分离的原则，加快推进国有企业公司制股份制改革，完善法人治理结构，不干预企业经营自主权。
三、合理界定企业国有资产监管范围
（六）界定企业国有资产监管范围的原则。在坚持国家所有的前提下，地方企业国有资产由地方人民政府代表国家履行出资人职责。地方国资委监管企业国有资产的范围，依法由本级人民政府按照政企分开、政资分开的原则确定，不受任何部门、机构的越权干预。
（七）积极探索经营性国有资产集中统一监管的方式和途径。对各类经营性国有资产实行集中统一监管，有利于调整优化地方国有经济布局结构，提高企业国有资产配置效率。地方国资委可根据本级人民政府授权，逐步将地方金融企业国有资产、事业单位投资形成的经营性国有资产、非经营性转经营性国有资产纳入监管范围。对于新组建的国家出资企业和实现政企分开后的企业，应当建立健全企业国有资产出资人制度，明确出资人机构，确保监管责任的统一和落实。要积极配合做好党政机关、事业单位与所属企业的脱钩改革、划转接收工作，依法对移交到位的企业履行出资人职责。
（八）根据授权对地方金融企业履行国有资产出资人职责。地方国资委对地方金融企业履行出资人职责的，要立足于企业国有资产安全和保值增值，依法加强出资人监管，正确处理与金融行业监管的职责分工关系。地方国资委监管企业出资设立或者与其他投资主体共同设立的地方金融企业转让国有股权的，依照企业国有资产转让的有关规定，由企业决定或者由地方国资委批准，或者由地方国资委报本级人民政府批准；涉及金融行业监管职能的，按行业监管规定执行。
（九）建立健全公用事业企业国有资产出资人制度。对已经纳入地方国资委监管范围的公用事业企业，要坚持政企分开、政资分开原则，依法规范出资关系，确保出资人职责的落实。要加快推进公用事业企业公司制股份制改革，保障国有资本在公用事业领域的主导地位，充分发挥公用事业企业保障供应、服务民生的重要作用，提高服务效率和质量。要防止通过增设公用事业管理机构、加挂事业单位牌子等方式，影响企业国有资产出资人制度的建立和健全。
（十）切实加强部分特殊领域的地方企业国有资产的监管。对特殊领域的地方企业国有资产，地方国资委应当根据本级人民政府授权依法履行出资人职责。当前确实需要由其他部门、机构在过渡阶段对部分特殊领域地方企业国有资产履行出资人职责的，应当依法由地方人民政府按照政企分开、政资分开的原则明确授权，落实国有资产保值增值责任，遵守国家统一的企业国有资产基础管理制度。
四、准确把握国资委的机构性质和职能定位
（十一）依法坚持国资委作为本级人民政府直属特设机构的性质。依据《企业国有资产法》和《条例》的规定，地方国资委是本级人民政府授权的监管企业国有资产的出资人代表，要牢牢把握国有资产出资人职责定位，加强企业国有资产监管。要对本级人民政府负责，向本级人民政府报告履行出资人职责的情况，接受本级人民政府的监督和考核，承担国有资产保值增值责任。
（十二）按照“三统一、三结合”原则履行出资人职责。要在地方党委和政府的领导下，坚持“权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合”，建立健全企业国有资产出资人制度。继续推进解决管资产与管人、管事相脱节的问题，争取出资人职责到位，防止行权履责中出现缺位、错位和越位，逐步改变目前少数地方存在的部分企业由国资委管资产、有关部门管人管事的体制状况，依法实现对国家出资企业集中统一履行出资人职责。
（十三）进一步落实《公司法》、《企业国有资产法》赋予出资人的三项主要权利。要把党管干部原则和董事会依法选择经营管理者以及经营管理者依法行使用人权结合起来，建立适应现代企业制度要求的选人用人机制，继续推进公开招聘、竞争上岗等市场化选聘经营管理者的改革，同时建立健全经营管理者考核、奖惩和薪酬制度。要依法加强对国家出资企业重大事项的管理，严格规范决策权限和程序，建立健全“谁决策、谁承担责任”的企业重大事项决策机制。要根据国有资本经营预算制度的原则和出资人制度的要求，结合本地实际，在建立和完善企业国有资本经营预算制度过程中，依法维护和落实出资人的资产收益权。
（十四）依法处理与政府其他部门、机构的职能交叉问题。在地方党委和政府的领导下，要加强与有关部门的沟通协调，进一步细化相关职能的分工与衔接，既要落实出资人职责，又要尊重其他部门依法履行社会公共管理职能。要注意将地方国资委的出资人监管与有关部门的行业监管、市场监管等社会公共监管区别开来，进一步明确与有关部门在经济责任审计、财务监督、企业负责人薪酬和工资总额管理、国有资本经营预算编制与执行等方面的具体职能分工，落实地方国资委的相应职责。
（十五）准确把握政府交办事项的工作定位。对政府交办的维护稳定、安全生产、节能减排等工作，地方国资委要妥善处理好与政府主管部门的关系，注意从履行出资人职责、确保国有资产安全和保值增值的角度，督促企业严格执行国家有关法律法规和地方人民政府有关规定，积极承担社会责任。
（十六）做好国资委涉诉案件的应对工作。在国资委依法行权履责中发生的法律纠纷，应当争取适用民事纠纷解决途径，不宜作为行政诉讼案件处理。一些地方司法机关将国资委在企业国有资产基础管理工作中发生的法律纠纷案件纳入行政诉讼程序审理的，地方国资委也应当妥善应对。
五、依法规范国资委与国家出资企业之间的关系
（十七）国资委与国家出资企业之间要按照出资关系进行规范。地方国资委要依据《企业国有资产法》的规定，坚持所有权与经营权相分离，严格依照法定权限和程序行使资产收益、参与重大决策和选择管理者等出资人权利，不干预企业依法自主经营。
（十八）积极探索完善履行出资人职责的方式。地方国资委要高度重视制定或者参与制定国家出资企业的章程，保证章程充分体现出资人意志。要加快完善企业法人治理结构，重视建立规范的董事会，提高国家出资企业科学决策、防范风险的能力，切实维护出资人权益。要积极探索国资委直接持股方式，依法加强对上市公司国有股权的监管，规范对国资委委派的股东代表的管理，依法通过股东代表参加企业股东（大）会反映出资人意志，同时支持民间资本参与国有企业改革。要进一步明确国有独资公司董事会行使股东会部分职权的授权条件，依法监督其行权行为。要充分发挥国有企业监事会的监督作用，健全完善国有企业外派监事会制度。
（十九）重视发挥国有企业独特的政治优势。要进一步完善国有企业领导体制和组织管理制度，把党的思想政治优势、组织优势和群众工作优势转化为国有企业的核心竞争力。要按照参与决策、带头执行、有效监督的要求，积极探索把企业党组织的政治核心作用融入到企业决策、执行和监督的全过程。要进一步发扬企业职工的主人翁精神，切实加强企业职工民主管理。
（二十）依法规范国资委与国有资产经营公司之间的关系。国有资产经营公司是重要的国家出资企业。要根据出资关系，明确国资委是国有资产经营公司的出资人，充分发挥国有资产经营公司作为国资委推进企业重组和运营国有资本重要平台的作用。国有资产经营公司要对国资委负责，依法建立和完善法人治理结构，建立健全企业合并分立、重大投资、产权转让、债券发行、股权质押融资等方面的内部监督管理和风险控制制度。
（二十一）加强对国家出资企业重要子企业的监管。地方国资委要严格依据《企业国有资产法》和《条例》的规定，尽快明确国家出资企业重要子企业的范围，加强对其合并分立、增减资本、改制、解散、清算或者申请破产等重大事项的监管。要指导国家出资企业加强对其所出资企业的监管，加快探索完善国家出资企业对上市公司国有股权和境外企业国有资产的监管方式，层层落实出资人责任。
（二十二）逐步规范国资委委托行业部门监管部分企业的行为。根据本级人民政府授权，一些地方国资委委托行业部门监管部分企业的，应当依法规范国资委与行业部门以及委托监管企业之间的关系。地方国资委要通过办理工商登记等手续，明确与委托监管的国家出资企业的出资关系。要与行业部门订立委托监管协议，明确双方的职责权限。
六、加强地方企业国有资产基础管理工作
（二十三）依法维护企业国有资产基础管理的统一性。加强地方企业国有资产的基础管理，是地方国资委的一项重要职能。地方国资委要依法负责地方企业国有资产的产权登记、清产核资、资产统计、资产评估监管、综合评价等基础管理工作。要按照国家有关规定，逐步建立本地区统一的企业国有资产基础管理体系，积极探索覆盖本地区全部企业国有资产基础管理工作的方式和途径。
（二十四）重视企业国有资产统计分析工作。要注意与有关部门的衔接协调，统一做好地方国资委履行出资人职责的国家出资企业和地方其他企业国有资产的统计分析。要定期向本级人民政府报告本地区企业国有资产总量、结构、变动、收益等汇总分析情况，防止企业国有资产统计出现空白，同时避免重复统计、增加企业负担。
（二十五）加强地方国有企业改制重组过程中的国有资产基础管理。要依据《企业国有资产法》和《条例》有关规定，指导改制重组企业做好清产核资、财务审计、资产评估，准确界定和核实资产，客观公正地确定资产的价值，规范与关联方的交易、国有资产转让等重要环节，切实维护国有资产出资人权益，防止国有资产流失。
七、加强对市（地）级、县级人民政府国有资产监管工作的指导监督
（二十六）依据《条例》有关规定，省级人民政府国资委要结合本地实际，切实加强对市（地）级、县级人民政府国有资产监管工作的指导和监督。要把握国有资产管理体制改革的正确方向和基本原则，指导市（地）级人民政府合理界定企业国有资产监管范围，准确把握国资委的机构性质和职能定位，依法规范市（地）级人民政府国资委与国家出资企业的关系，加强企业国有资产基础管理。要特别重视企业国有资产监管与运营合法合规性的监督，加强对市（地）级、县级人民政府所属国有企业改制、企业国有资产转让的监督，采取有力措施，维护国有资产出资人的合法权益，切实防止国有资产流失；维护企业职工的合法权益，注意做好改制企业职工的思想政治工作。要指导优化本地区国有经济布局和结构，推进地方国有企业改革和发展，进一步提高本地区国有经济的整体素质。
（二十七）继续探索完善市（地）级人民政府国有资产管理体制和制度。要适应地方国有经济发展变化的新情况新要求，加快探索解决一些市（地）级人民政府国资委和政府其他部门、机构合署办公的现状与国资委作为特设机构定位的矛盾。要重视指导市（地）级人民政府国资委加强股权多元化企业的国有资本管理，维护好出资人权益。要总结近几年来各地对县级企业国有资产“有专门监管比没有专门监管好、集中监管比分散监管好”的经验，按照企业国有资产管理新体制的要求，指导县级人民政府明确县属企业国有资产的监管主体及其职责，加快落实监管责任，不断探索既符合改革要求又符合本地区实际的县属企业国有资产的监管方式和途径。对不同层级、不同区域国资委共同持有企业股权的，要坚持分级代表、同股同权或者按照章程约定，依法规范共同监管的途径和方式。
八、加强自身建设，提高依法履行出资人职责的能力和水平
（二十八）进一步重视加强国资委的自身建设。要继续完善内部机构设置、职权划分，努力形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的运作机制。要加强国资委机关干部队伍建设，深入学习实践科学发展观，努力把握科学发展的规律、国有资产监管的规律、企业发展的规律和经济运行的规律，全面提高依法履行出资人职责的能力和水平。要按照“先立规矩、后办事”的要求，建立健全各项管理制度，大力培育机关合规文化，严格规范行权履责程序，重视加强国资委行权履责中的法律风险防范。
进一步加强企业国有资产监管工作，完善国有资产管理体制和制度，极具探索性，极具挑战性，是一项长期的战略任务。地方国资委要在地方党委和政府的领导下，根据本意见的要求，结合本地区实际，解放思想，与时俱进，努力开创地方国有资产监管工作的新局面，为不断发展壮大国有经济继续作出新的更大的贡献。
——兼论中国物权法设立施工留置权
黎广军
(深圳市造价工程师协会会员, 广东 深圳 518031)
摘要: 任何人享受他人劳动而不付款都是不当得利和不公平。不动产留置权向建筑工人和供料人提供了一种有效的法律救济。但不动产留置索赔人应登记其留置权而不是占有不动产，如同不动产抵押那样，以利物尽其用。文章综述了美国不动产施工留置权的特点、程序、操作和规则，并阐述了美国的业主付款防卫制度和信托基金。为了解决工程拖欠款问题，我国物权法应设立不动产施工留置权。
关键词：物权法; 不动产留置权; 工程拖欠款; 优先权; 付款防卫; 信托基金
中图分类号: D971.2; D923.2 文献标识码: A
Summary of U.S. Mechanic's Lien on Real Estate
——And on Legislating Construction Lien in Chinese Reality of Law
LI Guang-jun
（A associator of Shenzhen Cost Engineer Association, Shenzhen 518031, China）
Abstract: It is unjust enrichment and inequitable for everyone to enjoy another's work without paying for it. A lien on real estate provides a effective legal remedy for builders and materialmen. A lien claimant against real estate should register his lien but not possess the real estate, as such a mortgage on real estate to make the best use of everything. This article summarized the characteristics, the processes, the operations and the rules of the U.S. mechanic’s lien on real estate, And expounded the owner’s defense systems of payment and the trust funds in the U.S. In order to solve the construction debt question, our country reality of law should legislate the construction lien on real estate.
Keywords: reality of law; lien on real estate; construction debt; priority; defense of payment; trust funds
2005年7月10日，全国人大常委会公布了《中华人民共和国物权法(草案)》(下称物权法草案)，向社会公开征求意见。据《建筑时报》2005年7月18日报道，物权法草案应否设立不动产施工留置权的问题引发了建筑业与法学理论界之间的争论。[1]
法学通说，动产的物权公示原则是占有而不动产的物权公示原则是登记。因此，不动产留置应是登记留置权而不是占有不动产，如同不动产抵押那样，以利物尽其用。物权法草案第9条也明确规定:“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，应当登记；未经登记，不发生物权效力，但法律另有规定的除外。”[2]
如此看来，问题根本就不在于法学理论上能否设立不动产施工留置权，而是在于我国是否需要设立不动产施工留置权。长期以来，我国设立施工留置权的有关争论陷入了“不动产留置就是占有不动产”的误区，以至谁也无法说服谁。而美国200多年前就已经颁布了不动产施工留置权法律，早就解决了工程拖欠款问题。
本文研究并阐述了美国不动产施工留置权及其法律的特点、程序、实践操作和有关规则，以及业主的付款防卫制度。他山之石，可以攻玉。美国200多年来的工程实践显示，设立不动产施工留置权是解决工程拖欠款和建筑工人欠薪问题的一条有效途径。
1 现代工程担保制度的历史
现代第一个业主履约担保法律是1791年美国马里兰州颁布的Mechanic’s Lien，该法律强制将不动产物权作为业主支付担保。13年后，1804年法国颁布了拿破仑法典，该法典第2103条第四款规定，建筑人、承揽人、泥水工、其他建筑、重建或修缮建筑物、沟渠或其他工程的工人，对不动产有优先权。[3]
现代第一个承包商履约担保法律是1894年美国颁布的赫德法案。1935年美国以米勒法案取代了赫德法案，增加了承包商付款保证担保。2002年美国在公共法律107-217中以一个新法案取代了米勒法案。①
国际惯例的FIDIC合同规定了承包商履约保证而未规定业主支付担保。但实际上各国均以不动产物权作为业主支付担保且各国法律不同。例如，美国、加拿大称为留置权，法国称为优先权 (汉语译为“优先权”但英语译文为privilege“特权”)，而日本称为先取特权，德国和我国台湾地区称为抵押权，如此等等。这些权利都是以登记而不是占有为要件，例如拿破仑法典第2106条规定:“不动产的优先权非经法定方式登记于抵押登记机构的登记簿册者，在债权人间，不发生效力”[3]
有一种观点认为业主支付担保不是国际惯例，这是误解。如上所述，现代工程担保制度已有200多年历史，其中业主支付担保先于承包商履约担保100多年。但国际惯例确实没有“业主支付保证”的担保形式。
2 美国法律及其留置权
美国是联邦制国家。各州各有其宪法和法律体系，但必须符合联邦宪法。联邦的权力主要在外交、国防安全、联邦预算、货币、国际贸易和州际商业等方面。刑事和民事方面的立法权基本上属于各州，并且州与州之间的差异很大。尽管官方和非官方机构提出过许多供各州立法参考的统一法案，但各州采纳程度不一。
美国各州法律设立了五花八门、数不胜数的留置权。历史上Mechanic’s Lien广泛用于保护体力劳动者，例如加利福尼亚州宪法(California Constitution)第十四条第3节(Mechanics Liens)规定:“技工、供料人、工匠，以及其他任何类型的劳动者，对提供了劳动或材料的财产，就所供劳动或材料的价值有留置权；立法机构应通过法律，迅速和有效地强制执行这些留置权。”
Mechanic’s Lien是同类法律的总称，各州名称不一，常见还有Mechanic's and Materialman's Lien (技工和供料人留置权)、Construction Lien (施工留置权)、Liens for Labor and Materials (劳动和材料的留置权)，Liens of Mechanics, Laborers and Materialmen (技工、劳动者和供料人的留置权)。有些州Mechanic’s Lien还适用于修造船舶、机器以及制砖、伐木等。汽车维修保养业的车辆留置权亦称Mechanic’s Lien。1987年美国统一州法律国家委员会公布了《统一施工留置权法案》(Uniform Construction Lien Act)，但至今未被各州采纳。
此外，美国有《统一联邦留置权登记法案》，该法案继承并取代了1966年的《统一联邦税金留置权登记法案》(Uniform Federal Tax Lien Registration Act)；业主欠税时政府将依法登记留置权，以保护税金的优先权并使他人准确评估业主的债务风险。许多国家的税金并无绝对优先权，例如拿破仑法典第2098条规定:“国库的优先权及其行使的顺位应依其有关法律的规定。但国库不得因取得优先权以损害第三人早先取得的权利。”[3]
本文将美国建筑业的Mechanic’s Lien称为“施工留置权”，以区别其它行业的Mechanic’s Lien。
3 留置权的成立方式
留置权与其它担保物权的最大不同在于具有二次效力。第一次效力是成立留置权 (扣留财产的客体或财产的权利)，第二次效力是实现留置权 (折价或拍卖)。美国成立留置权的主要方式有以下3种：
(1) 占有制。例如，保管人和运输人的留置权。
(2) 登记制。例如，汽车维修人可选择占有汽车，也可以放弃占有；如果车主不按约定支付维修费，维修人可在车辆登记机构登记留置权；车主仍不付款时，维修人可委托专业公司捕捉该汽车并拍卖之。
(3) 声明制。例如怀俄明州宪法§29.7.101(a)(ii)款规定了一种动物喂养人留置权，被欠款的喂养人可向州国务卿办公室提交留置权声明 (Lien Statement)。
英美法系的Lien分类为Possessory Lien (占有留置权) 、Equitable Lien (衡平法留置权)等。我国目前只有占有留置权，不占有财产的Lien往往译为“优先权”，例如《船舶优先权和抵押权国际公约》(International Convention on Maritime Liens and Mortgages)。
4 美国施工留置权的特点
在美国，施工留置权法律是强制执行的，与之冲突的合同条款无效。这是一种严格性遵从的法律，有许多必须依时遵从的程序要件。涉及施工留置权的文件均有法定格式和标准用语，并必须以有回执的保证邮件或挂号邮件递送，否则无效。这种法律还要和其它相关法律一并执行。债权人稍不小心就会丢失留置权。各州最高法院都严格地解释这种法律而不按普通法创造法令，遇到问题往往就会修订法律。例如犹他州法典(Utah Code) 第38篇 (Liens) 第1章 (Mechanic’s Liens) 已于2005年1月5日公告修订，该章近10年来修订了6次。如此频繁地修订一部已有100多年历史的法律，这反映了法律必须适应社会经济发展的立法理念。
4.1 施工留置权适用范围
施工留置权的适用范围一般是：建筑物、构筑物、附属设施和设备、土地平整、挖填土、管网、绿化、植树、道路、高速公路、铁路、隧道、桥梁、码头、油田、气田、矿井，等等。通常定义出土地、建筑两大类。
关于印发《关于进一步加强地方国有资产监管工作的若干意见》的通知
关于印发《关于进一步加强地方国有资产监管工作的若干意见》的通知
国资发法规〔2009〕286号
各省、自治区、直辖市及计划单列市和新疆生产建设兵团国资委：
为深入贯彻落实党的十六大、十七大精神，进一步规范和加强地方国有资产监管工作，完善企业国有资产管理体制和制度，依据《中华人民共和国公司法》、《中华人民共和国企业国有资产法》、《企业国有资产监督管理暂行条例》等法律、法规，根据地方国有资产监管工作发展实际，我委制定了《关于进一步加强地方国有资产监管工作的若干意见》（以下简称《意见》），现印发你们。请各地国资委及时向地方党委和政府报告《意见》的主要精神，将《意见》的要求和本地区实际情况结合起来，在地方党委和政府的领导下，按照“国家所有，分级代表”的原则，规范各级人民政府国有资产监管工作的职责权限；按照政企分开、政资分开的原则，继续推进政府社会公共管理职能与国有资产出资人职能分开，处理好国资委与政府其他部门、机构及企业之间的关系；按照“权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合”的原则，积极推进出资人三项主要职责的落实，依法规范出资人行权履责行为；按照所有权与经营权相分离的原则，加快推进国有企业公司制股份制改革，完善法人治理结构，不干预企业经营自主权。《意见》执行过程中遇到新的情况和问题，请及时向我委反映。
国务院国有资产监督管理委员会
二○○九年九月十九日
关于进一步加强地方国有资产监管工作的若干意见
为深入贯彻落实党的十六大、十七大精神，加强地方国有资产监管工作，完善企业国有资产管理体制和制度，提出以下意见。
一、充分认识新形势下加强地方国有资产监管工作的重要意义
（一）我国企业国有资产管理体制改革取得重大进展。党的十六大以来，根据党中央和国务院的统一部署，国务院和省、市（地）两级地方人民政府相继组建国资委，具有中国特色的国有资产管理体制基本建立。各级国资委按照政企分开、政资分开原则，准确把握出资人职责定位，企业国有资产监管工作普遍加强，企业国有资产实现保值增值，国有经济活力和效率大幅提升，主导作用得到有效发挥。实践证明，党的十六大关于深化国有资产管理体制改革的重大决策和基本原则是完全正确的。党的十七大充分肯定了十六大以来国有资产管理体制改革和国有企业改革发展取得的重大进展和明显成效，明确要求进一步完善国有资产管理体制和制度。
（二）高度重视地方国有资产监管工作存在的薄弱环节。目前各地国有资产监管工作进展还不平衡，一些地方的企业国有资产监管方式还不完全适应新体制的要求，政企分开、政资分开原则和由地方人民政府依法确定本级国资委监管范围的规定还需要进一步落实；国资委作为政府特设机构的定位还需要准确把握，依法履行的出资人职责还没有完全到位，与国家出资企业的关系还没有完全理顺；国有企业公司制股份制改革和国有经济布局结构调整步伐还需要进一步加快，完善法人治理结构的工作力度还需要进一步加强。继续完善企业国有资产管理体制和制度、进一步加强地方国有资产监管工作的任务仍然十分繁重。
（三）新形势下加强地方国有资产监管工作十分重要和紧迫。在应对国际金融危机挑战的新形势下，继续深入探索完善国有资产管理体制和制度，进一步加强地方国有资产监管工作，既是坚持党的十六大关于深化国有资产管理体制改革的基本原则、落实十七大关于完善各类国有资产管理体制和制度重要精神的重大战略举措，也是提高国有企业抵御金融危机能力、迎接后危机时代各项变革与挑战的迫切要求，同时对于充分发挥国有经济在当前保增长、扩内需、调结构、惠民生、保稳定中的重要作用，促进地方经济平稳较快发展具有重要意义。
二、进一步加强地方国有资产监管工作的总体要求和基本原则
（四）进一步加强地方国有资产监管工作的总体要求。各地国资委要以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入学习实践科学发展观，认真贯彻党的十六大、十七大精神，在地方党委和政府的领导下，依据《中华人民共和国公司法》（以下简称《公司法》）、《中华人民共和国企业国有资产法》（以下简称《企业国有资产法》）和《企业国有资产监督管理暂行条例》（以下简称《条例》），进一步完善地方国有资产管理体制，建立健全企业国有资产出资人制度，合理界定企业国有资产监管范围，按照出资关系规范监管方式，落实监管责任，不断优化地方国有经济布局和结构，增强地方国有企业的活力和效率，促进企业国有资产保值增值，充分发挥国有经济在促进地方经济又好又快发展中的主导作用。
（五）进一步加强地方国有资产监管工作的基本原则。按照“国家所有，分级代表”的原则，规范各级人民政府国有资产监管工作的职责权限；按照政企分开、政资分开的原则，继续推进政府社会公共管理职能与国有资产出资人职能分开，处理好国资委与政府其他部门、机构及企业之间的关系；按照“权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合”的原则，积极推进出资人三项主要职责的落实，依法规范出资人行权履责行为；按照所有权与经营权相分离的原则，加快推进国有企业公司制股份制改革，完善法人治理结构，不干预企业经营自主权。
三、合理界定企业国有资产监管范围
（六）界定企业国有资产监管范围的原则。在坚持国家所有的前提下，地方企业国有资产由地方人民政府代表国家履行出资人职责。地方国资委监管企业国有资产的范围，依法由本级人民政府按照政企分开、政资分开的原则确定，不受任何部门、机构的越权干预。
（七）积极探索经营性国有资产集中统一监管的方式和途径。对各类经营性国有资产实行集中统一监管，有利于调整优化地方国有经济布局结构，提高企业国有资产配置效率。地方国资委可根据本级人民政府授权，逐步将地方金融企业国有资产、事业单位投资形成的经营性国有资产、非经营性转经营性国有资产纳入监管范围。对于新组建的国家出资企业和实现政企分开后的企业，应当建立健全企业国有资产出资人制度，明确出资人机构，确保监管责任的统一和落实。要积极配合做好党政机关、事业单位与所属企业的脱钩改革、划转接收工作，依法对移交到位的企业履行出资人职责。
（八）根据授权对地方金融企业履行国有资产出资人职责。地方国资委对地方金融企业履行出资人职责的，要立足于企业国有资产安全和保值增值，依法加强出资人监管，正确处理与金融行业监管的职责分工关系。地方国资委监管企业出资设立或者与其他投资主体共同设立的地方金融企业转让国有股权的，依照企业国有资产转让的有关规定，由企业决定或者由地方国资委批准，或者由地方国资委报本级人民政府批准；涉及金融行业监管职能的，按行业监管规定执行。
（九）建立健全公用事业企业国有资产出资人制度。对已经纳入地方国资委监管范围的公用事业企业，要坚持政企分开、政资分开原则，依法规范出资关系，确保出资人职责的落实。要加快推进公用事业企业公司制股份制改革，保障国有资本在公用事业领域的主导地位，充分发挥公用事业企业保障供应、服务民生的重要作用，提高服务效率和质量。要防止通过增设公用事业管理机构、加挂事业单位牌子等方式，影响企业国有资产出资人制度的建立和健全。
（十）切实加强部分特殊领域的地方企业国有资产的监管。对特殊领域的地方企业国有资产，地方国资委应当根据本级人民政府授权依法履行出资人职责。当前确实需要由其他部门、机构在过渡阶段对部分特殊领域地方企业国有资产履行出资人职责的，应当依法由地方人民政府按照政企分开、政资分开的原则明确授权，落实国有资产保值增值责任，遵守国家统一的企业国有资产基础管理制度。
四、准确把握国资委的机构性质和职能定位
（十一）依法坚持国资委作为本级人民政府直属特设机构的性质。依据《企业国有资产法》和《条例》的规定，地方国资委是本级人民政府授权的监管企业国有资产的出资人代表，要牢牢把握国有资产出资人职责定位，加强企业国有资产监管。要对本级人民政府负责，向本级人民政府报告履行出资人职责的情况，接受本级人民政府的监督和考核，承担国有资产保值增值责任。
（十二）按照“三统一、三结合”原则履行出资人职责。要在地方党委和政府的领导下，坚持“权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合”，建立健全企业国有资产出资人制度。继续推进解决管资产与管人、管事相脱节的问题，争取出资人职责到位，防止行权履责中出现缺位、错位和越位，逐步改变目前少数地方存在的部分企业由国资委管资产、有关部门管人管事的体制状况，依法实现对国家出资企业集中统一履行出资人职责。
（十三）进一步落实《公司法》、《企业国有资产法》赋予出资人的三项主要权利。要把党管干部原则和董事会依法选择经营管理者以及经营管理者依法行使用人权结合起来，建立适应现代企业制度要求的选人用人机制，继续推进公开招聘、竞争上岗等市场化选聘经营管理者的改革，同时建立健全经营管理者考核、奖惩和薪酬制度。要依法加强对国家出资企业重大事项的管理，严格规范决策权限和程序，建立健全“谁决策、谁承担责任”的企业重大事项决策机制。要根据国有资本经营预算制度的原则和出资人制度的要求，结合本地实际，在建立和完善企业国有资本经营预算制度过程中，依法维护和落实出资人的资产收益权。
（十四）依法处理与政府其他部门、机构的职能交叉问题。在地方党委和政府的领导下，要加强与有关部门的沟通协调，进一步细化相关职能的分工与衔接，既要落实出资人职责，又要尊重其他部门依法履行社会公共管理职能。要注意将地方国资委的出资人监管与有关部门的行业监管、市场监管等社会公共监管区别开来，进一步明确与有关部门在经济责任审计、财务监督、企业负责人薪酬和工资总额管理、国有资本经营预算编制与执行等方面的具体职能分工，落实地方国资委的相应职责。
（十五）准确把握政府交办事项的工作定位。对政府交办的维护稳定、安全生产、节能减排等工作，地方国资委要妥善处理好与政府主管部门的关系，注意从履行出资人职责、确保国有资产安全和保值增值的角度，督促企业严格执行国家有关法律法规和地方人民政府有关规定，积极承担社会责任。
（十六）做好国资委涉诉案件的应对工作。在国资委依法行权履责中发生的法律纠纷，应当争取适用民事纠纷解决途径，不宜作为行政诉讼案件处理。一些地方司法机关将国资委在企业国有资产基础管理工作中发生的法律纠纷案件纳入行政诉讼程序审理的，地方国资委也应当妥善应对。
五、依法规范国资委与国家出资企业之间的关系
（十七）国资委与国家出资企业之间要按照出资关系进行规范。地方国资委要依据《企业国有资产法》的规定，坚持所有权与经营权相分离，严格依照法定权限和程序行使资产收益、参与重大决策和选择管理者等出资人权利，不干预企业依法自主经营。
（十八）积极探索完善履行出资人职责的方式。地方国资委要高度重视制定或者参与制定国家出资企业的章程，保证章程充分体现出资人意志。要加快完善企业法人治理结构，重视建立规范的董事会，提高国家出资企业科学决策、防范风险的能力，切实维护出资人权益。要积极探索国资委直接持股方式，依法加强对上市公司国有股权的监管，规范对国资委委派的股东代表的管理，依法通过股东代表参加企业股东（大）会反映出资人意志，同时支持民间资本参与国有企业改革。要进一步明确国有独资公司董事会行使股东会部分职权的授权条件，依法监督其行权行为。要充分发挥国有企业监事会的监督作用，健全完善国有企业外派监事会制度。
（十九）重视发挥国有企业独特的政治优势。要进一步完善国有企业领导体制和组织管理制度，把党的思想政治优势、组织优势和群众工作优势转化为国有企业的核心竞争力。要按照参与决策、带头执行、有效监督的要求，积极探索把企业党组织的政治核心作用融入到企业决策、执行和监督的全过程。要进一步发扬企业职工的主人翁精神，切实加强企业职工民主管理。
（二十）依法规范国资委与国有资产经营公司之间的关系。国有资产经营公司是重要的国家出资企业。要根据出资关系，明确国资委是国有资产经营公司的出资人，充分发挥国有资产经营公司作为国资委推进企业重组和运营国有资本重要平台的作用。国有资产经营公司要对国资委负责，依法建立和完善法人治理结构，建立健全企业合并分立、重大投资、产权转让、债券发行、股权质押融资等方面的内部监督管理和风险控制制度。
（二十一）加强对国家出资企业重要子企业的监管。地方国资委要严格依据《企业国有资产法》和《条例》的规定，尽快明确国家出资企业重要子企业的范围，加强对其合并分立、增减资本、改制、解散、清算或者申请破产等重大事项的监管。要指导国家出资企业加强对其所出资企业的监管，加快探索完善国家出资企业对上市公司国有股权和境外企业国有资产的监管方式，层层落实出资人责任。
（二十二）逐步规范国资委委托行业部门监管部分企业的行为。根据本级人民政府授权，一些地方国资委委托行业部门监管部分企业的，应当依法规范国资委与行业部门以及委托监管企业之间的关系。地方国资委要通过办理工商登记等手续，明确与委托监管的国家出资企业的出资关系。要与行业部门订立委托监管协议，明确双方的职责权限。
六、加强地方企业国有资产基础管理工作
（二十三）依法维护企业国有资产基础管理的统一性。加强地方企业国有资产的基础管理，是地方国资委的一项重要职能。地方国资委要依法负责地方企业国有资产的产权登记、清产核资、资产统计、资产评估监管、综合评价等基础管理工作。要按照国家有关规定，逐步建立本地区统一的企业国有资产基础管理体系，积极探索覆盖本地区全部企业国有资产基础管理工作的方式和途径。
（二十四）重视企业国有资产统计分析工作。要注意与有关部门的衔接协调，统一做好地方国资委履行出资人职责的国家出资企业和地方其他企业国有资产的统计分析。要定期向本级人民政府报告本地区企业国有资产总量、结构、变动、收益等汇总分析情况，防止企业国有资产统计出现空白，同时避免重复统计、增加企业负担。
（二十五）加强地方国有企业改制重组过程中的国有资产基础管理。要依据《企业国有资产法》和《条例》有关规定，指导改制重组企业做好清产核资、财务审计、资产评估，准确界定和核实资产，客观公正地确定资产的价值，规范与关联方的交易、国有资产转让等重要环节，切实维护国有资产出资人权益，防止国有资产流失。
七、加强对市（地）级、县级人民政府国有资产监管工作的指导监督
（二十六）依据《条例》有关规定，省级人民政府国资委要结合本地实际，切实加强对市（地）级、县级人民政府国有资产监管工作的指导和监督。要把握国有资产管理体制改革的正确方向和基本原则，指导市（地）级人民政府合理界定企业国有资产监管范围，准确把握国资委的机构性质和职能定位，依法规范市（地）级人民政府国资委与国家出资企业的关系，加强企业国有资产基础管理。要特别重视企业国有资产监管与运营合法合规性的监督，加强对市（地）级、县级人民政府所属国有企业改制、企业国有资产转让的监督，采取有力措施，维护国有资产出资人的合法权益，切实防止国有资产流失；维护企业职工的合法权益，注意做好改制企业职工的思想政治工作。要指导优化本地区国有经济布局和结构，推进地方国有企业改革和发展，进一步提高本地区国有经济的整体素质。
（二十七）继续探索完善市（地）级人民政府国有资产管理体制和制度。要适应地方国有经济发展变化的新情况新要求，加快探索解决一些市（地）级人民政府国资委和政府其他部门、机构合署办公的现状与国资委作为特设机构定位的矛盾。要重视指导市（地）级人民政府国资委加强股权多元化企业的国有资本管理，维护好出资人权益。要总结近几年来各地对县级企业国有资产“有专门监管比没有专门监管好、集中监管比分散监管好”的经验，按照企业国有资产管理新体制的要求，指导县级人民政府明确县属企业国有资产的监管主体及其职责，加快落实监管责任，不断探索既符合改革要求又符合本地区实际的县属企业国有资产的监管方式和途径。对不同层级、不同区域国资委共同持有企业股权的，要坚持分级代表、同股同权或者按照章程约定，依法规范共同监管的途径和方式。
八、加强自身建设，提高依法履行出资人职责的能力和水平
（二十八）进一步重视加强国资委的自身建设。要继续完善内部机构设置、职权划分，努力形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的运作机制。要加强国资委机关干部队伍建设，深入学习实践科学发展观，努力把握科学发展的规律、国有资产监管的规律、企业发展的规律和经济运行的规律，全面提高依法履行出资人职责的能力和水平。要按照“先立规矩、后办事”的要求，建立健全各项管理制度，大力培育机关合规文化，严格规范行权履责程序，重视加强国资委行权履责中的法律风险防范。
进一步加强企业国有资产监管工作，完善国有资产管理体制和制度，极具探索性，极具挑战性，是一项长期的战略任务。地方国资委要在地方党委和政府的领导下，根据本意见的要求，结合本地区实际，解放思想，与时俱进，努力开创地方国有资产监管工作的新局面，为不断发展壮大国有经济继续作出新的更大的贡献。
