关于加强证券营业部风险防范工作的通知

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安徽省合肥市人民政府


合肥市建筑市场管理办法


（2003年11月14日合肥市人民政府第19次常务会议审议通过 2003年12月19日合肥市人民政府令第103号公布 自公布之日起施行）



第一章 总则

第一条 为了加强建筑市场管理，维护建筑市场秩序，确保工程质量和安全，保障建筑活动当事人的合法权益，根据《中华人民共和国建筑法》、《中华人民共和国招标投标法》、《建设工程质量管理条例》等法律法规，结合本市实际，制定本办法。

第二条 凡在本市行政区域内从事建筑活动，实施对建筑活动的监督管理，应当遵守本办法。

第三条 市、县建筑业管理部门负责本行政区域内建筑市场的监督管理工作。

计划、建设、监察、规划、房地产、安全生产、工商行政管理等部门应当按照各自职责，共同做好建筑市场管理工作。

第四条 建筑活动必须严格依法进行，遵循公开、公平、公正、平等竞争原则，不得损害国家利益、社会公共利益和当事人的合法权益。任何单位和个人不得扰乱建筑市场秩序。

第五条 建筑业管理部门应当会同有关单位建立建筑市场主体信用信息公开披露制度。

第二章 建筑许可

第六条 凡工程造价在30万元以上或者建筑面积在300平方米以上的建筑工程，建设单位（包括自然人）应当在工程项目开工前向建筑业管理部门申请领取施工许可证。按照国务院规定的权限和程序批准开工报告的建筑工程，不再领取施工许可证。

申请领取施工许可证应当具备下列条件：

（一）已经办理该建筑工程用地批准手续；

（二）在城市规划区的建筑工程，已经取得规划许可证；

（三）需要拆迁的，其拆迁进度符合施工要求；

（四）已经确定建筑施工企业（包括总承包企业、专业和劳务分包企业）；

（五）有经审查批准的施工图纸及资料；

（六）已经办理工程质量监督手续，并落实工程质量和安全的具体措施；

（七）建设资金已经落实。其中建设工期不足1年的，到位资金不得少于工程合同造价的50％；建设工期超过1年的，到位资金不得少于工程合同造价的30％。建设单位应当提供银行出具的到位资金证明、银行付款保函或其他第三方担保；

（八）应当监理的工程建设项目已依法确定监理单位；

（九）法律、行政法规规定的其他条件。

第七条 从事建筑活动的建筑施工企业（包括专业、劳务分包企业）、勘察、设计、监理、招标代理、造价咨询、工程检测等单位应当取得相应的资质证书，并在资质等级许可的范围内从事建筑活动。

第八条 外地进入本市从事建筑活动的单位应当持有效证书到市建筑业管理部门及其它相关行政管理部门办理备案手续。

第九条 从事建筑活动的施工企业项目经理（建造师）、监理师、造价师、建筑师、结构工程师及其他专业人员应当取得相应等级的执业资格证书，并在其资格许可的范围内从事建筑活动。工程建设质量检查员、安全检查员、安全生产管理员、技术工种作业人员等专业技术人员应当取得上岗证书。

第十条 从事建筑活动的单位和个人应当认真履行岗位职责，不得伪造、涂改、出借或转让资质证书、资格证书或岗位证书。

第三章 发包与承包

第十一条 工程建设项目应当依法实行招标发包，择优选定承包人。

基础设施、公用事业等关系社会公共利益、公众安全的项目，全部或者部分使用国有投资或国家、省、市融资的项目，使用国际组织或外国政府贷款、援助资金的项目，包括勘察、设计、施工、监理以及工程建设有关的重要设备、材料等的采购，符合下列条件之一的必须进行招标：

（一）施工单项合同估算价在100万元以上或者建筑面积在1500平方米以上的；

（二）重要设备、材料等货物的采购，单项合同估算价在50万元以上的；

（三）勘察、设计等服务的采购，单项合同估算价在30万元以上的；

（四）监理服务的采购，投资额在500万元以上或者建筑面积在8000平方米以上的；

（五）单项合同估算价低于第（一）、（二）、（三）项规定的标准，但项目总投资额在500万元以上的。

前款规定中，全部使用国有资金或者国有资金占控股或者主导地位的，应当公开招标。

第十二条 建筑工程有下列情形之一的，经建筑业管理部门核准，可以不进行施工招标：

（一）涉及国家安全、国家秘密或者抢险救灾而不适宜招标的；

（二）施工企业自建自用的房屋建筑工程，且该施工企业资质等级符合工程要求的；

（三）停建或者缓建后恢复建设的建筑工程，且承包人未发生变更的；

（四）在建工程追加的与主体工程施工不可分割的附属小型工程或者主体加层工程，且承包人未发生变更的；

（五）施工主要技术采用特定的专利或者专有技术；

（六）法律、法规规定的其他情形。

第十三条 提倡实行工程建设项目总承包，禁止将工程肢解发包。

对一个单位工程技术要求相同、同一施工场地且施工条件相似的建筑面积在10000平方米以下的工程建设项目应当作为一个标段整体发包给一个承包人；建筑面积在10000平方米以上的，每个标段划分不少于10000平方米。

第十四条 工程建设项目的勘察、设计、施工、监理、招标代理、专业分包和劳务分包以及与工程建设有关的重要设备、材料采购的公开招标活动，应当按照属地管理原则在市、县建设工程交易中心公开进行。

第十五条 自行实施招标发包的招标人必须具有编制招标文件和组织评标的能力，具备下列基本条件：工程造价在3000万元以上的建筑工程项目，其本单位具有工程建筑类执业资格或中级以上专业技术职称的专职人员不少于10人，其中具有造价工程师执业资格人员不少于3人；工程造价在1000万元以上的建筑工程项目，其本单位具有工程建筑类执业资格或中级以上专业技术职称的专职人员不少于8人，其中具有造价工程师执业资格人员不少于2人；工程造价在1000万元以下的建筑工程项目，其本单位具有工程建筑类执业资格或中级以上专业技术职称的专职人员不少于6人，其中具有造价工程师执业资格人员不少于1人，上述人员应当熟悉建设程序和与工程建设相关的政策法规。

不具备前款规定条件的，应当委托具有相应资质的招标代理机构代理招标发包。

第十六条 招标发包人应当在进行工程建设项目招标活动前将招标范围、招标方式、招标组织形式报请核准，招标时应当将工程信息及资格预审条件在指定的媒体和地点公开发布3日以上，在招标过程中应当将资格审查文件、招标文件、招标文件澄清修改内容、招标投标情况书面报告报建筑业管理部门备案。

第十七条 招标发包的工程建设项目，招标人不得以不正当的理由和条件限制投标人报名，不得以获得本地区、本行业奖项作为招标条件，或者以不合理的地域、行业、所有制等条件限制、排斥潜在投标人以及对潜在投标人实行歧视待遇，不得对潜在投标人提出与招标工程实际要求不符的资质等级要求、资金要求，不得迫使投标人以低于成本的价格竞标，不得任意压缩合理工期。

第十八条 公开招标的工程建设项目，资格预审合格后的投标人不得少于7家。

资格预审合格的投标人少于7家的，招标发包人应当再次发布招标公告；再次发布仍不足7家的应报建筑业管理部门备案。

第十九条 招标发包人可根据工程建设项目的特点确定是否采用工程量清单招标或设置标底招标。

实行工程量清单招标或有标底招标发包的，应当委托具有相应资质的工程造价咨询机构或者由有编制能力的单位编制，并加盖标底编制单位及其注册造价师印章。

第二十条 招标发包人或招标代理机构故意误导投标人或因工作失误造成投标人损失的，应当予以赔偿。

投标人和其它利害关系人认为招标活动违反有关规定的，有权向招标人提出异议或者向建筑业管理部门投诉。

第二十一条 实行招标发包的，投标人应当按照招标文件的要求编制投标文件。投标文件中涉及造价部分均应有造价专业人员签章。

第二十二条 承包工程可以采用总包、分包方式。总承包人经发包人同意可以将专业工程分包给具有相应专业承包资质的企业；总承包人、专业承包企业无劳务作业队伍的，应当将劳务作业分包给具有相应劳务分包资质的企业。

第二十三条 施工投标人原则上不得安排同一项目经理或者主要技术人员同时参加两个或者两个以上工程建设项目的投标。项目经理原则上只能承接一个标的施工工程项目；当其承接的工程项目已经竣工或者工程项目临近竣工时，经建设单位同意，方可承接或者参加另一施工工程项目的投标。

第二十四条 对监理工程师担任总监理工程师和总监理代表实行定岗定位。每名监理工程师一般只能担任一项委托监理合同的项目总监；需要同时担任多项委托监理合同的项目总监时，须经建设单位同意，且最多不超过3项。总监理工程师、总监理工程师代表必须取得国家颁发的监理工程师证书，并在其注册的单位工作。

第二十五条 实行施工项目经理、总监理工程师承接业务备案制。施工项目经理、总监理工程师承接业务后应当及时到建筑业管理部门办理备案手续。

无特殊原因，施工企业、工程监理单位不得随意更换项目经理和总监理工程师，确须更换的，更换项目经理和总监理工程师必须经建设单位同意，并报建筑业管理部门备案。

第四章 工程质量和施工安全管理

第二十六条 凡在本市行政区域内建设的建筑工程项目的施工图设计文件经审查批准后方可使用。施工单位应当按审查批准后的施工图设计文件组织施工。施工过程中涉及重大结构设计变更的，施工设计图应当报原审查机构批准。

第二十七条 建设单位、施工单位、监理单位、勘察设计单位、检测单位必须严格执行国家规定的基本建设程序和工程建设强制性标准。

第二十八条 监理单位应当针对监理工程项目的特点和技术要求，在开工前编制监理规划、旁站监理方案，并根据工程实际情况编制监理细则。

第二十九条 工程建设项目经验收合格后，方可交付使用；建设单位应当自工程竣工验收合格之日起15日内携带相关文件报建筑业管理部门办理工程竣工验收备案手续；未经竣工验收备案的，房地产管理部门不得为其办理产权登记手续。

第三十条 建立并实行建筑施工单位安全生产评价制度。

施工单位应当具备法律、法规和国家标准或者行业标准规定的安全生产条件，按照安全生产管理规定、规程、强制性标准和文明施工要求组织施工。

第三十一条 施工单位及工程项目机构均应当建立安全生产保障体系。

施工单位的法定代表人对本单位安全生产负责；项目主要负责人（项目经理）应当取得安全生产岗位证明。对工程项目现场安全生产负具体责任。

施工现场安全管理人员应当由施工单位直接委派、直接管理，并作为施工单位对工程项目管理的组织成员之一。

第三十二条 所有进入施工现场的人员必须服从现场安全生产管理。

除相关行政管理部门依法履行职责外，任何单位或者个人未取得合法手续或者未经允许不得进入施工现场。

第三十三条 施工现场应当实行封闭管理，并按照国家、行业标准及规定设置安全防护设施。生产、生活和办公区必须合理分隔，职工居住设施应当符合卫生、通风、照明等要求，职工的膳食、饮水供应等应当符合卫生要求。

第五章 合同与造价

第三十四条 建筑工程承发包双方应当遵循公平和诚实信用的原则，依法签订书面承发包合同并报相关行政管理部门备案。

招标发包的工程建设项目的合同应当按照招标文件、投标文件、中标通知书的内容签订。

禁止承发包双方私下签订垫资、以物（房）抵扣工程款，以及压级、压价、抬价、改变付款方式等背离合同实质性内容的其他协议。

分包单位应当与建筑劳务人员签订劳动合同。

第三十五条 专业分包、劳务分包的内容必须在承发包合同中载明。

发包人不得违背合同约定强行指定分包单位、分包内容。

第三十六条 实行施工工程建设项目履约担保与工程款支付担保制。承发包双方按照合同约定，承包人向发包人（建设单位）提交履约担保时，发包人（建设单位）也应当同时向承包人提供工程款支付担保。担保额度一般为合同总价额的5％～20％。

第三十七条 发包人应当按照合同约定支付工程款和办理工程结算，对已完工工程项目，发包人违反合同约定拖欠工程款的，建筑业管理部门按国家有关规定对其新建工程项目不予颁发施工许可证。

承包人应当按照分包合同约定支付分包单位工程款，分包单位应当按照劳动用工合同约定支付建筑劳务人员费用，承包人、分包单位所得工程款应当优先保障建筑劳务费用及工资的发放，不得克扣、拖欠。

第三十八条 工程建设项目的计价方式、取费标准和工期应当遵守有关规定。

工程承发包双方应当在工程竣工验收合格后按照规定的期限办理决算。

第三十九条 建筑业管理部门应当根据国家、省有关规定和建筑市场的材料、人工费、机械费等价格变化情况，及时调整工程项目计价系数和计价方式，定期发布市场材料价格信息和造价指数。

第四十条 本市建筑、安装、装饰等工程劳保费实行行业统一管理。三县区域内的工程劳保费由县建筑业管理部门进行统一管理，并接受市建筑业管理部门的监督和指导。

第六章 中介服务

第四十一条 从事工程造价咨询、招标代理、建设监理、工程检测等业务中介服务机构应当遵循客观、公正、科学和诚实信用的原则开展中介服务活动。

第四十二条 中介服务机构应当遵守法律、法规和国家政策，严格执行工程建设标准、规范和规程；按照合同约定办理受托事务，对提供的信息、数据、结论、出具的证明、报告或其他文件的真实性、准确性负责，确保服务活动和工作成果的质量。

中介服务机构不得与委托人的相对方有隶属关系或者其他利害关系。

第四十三条 中介服务机构应当与委托方签订书面委托合同，明确双方的权利和义务，按合同约定的收费标准收费，收费标准国家、省有规定的，应当依其规定。书面委托合同应当报建筑业管理部门备案。

第四十四条 工程造价咨询、招标代理单位不得实施下列行为：

（一）同时接受发包人（招标人）和承包人（投标人）的委托；

（二）同时接受两个或两个以上投标人对同一工程项目的有关业务委托；

（三）与发包人（招标人）或者承包人（投标人）串通，谋取非法利益；

（四）将承接的业务转让给他人；

（五）法律、法规禁止的其他行为。

第四十五条 工程建设监理单位及其工程监理人员应当根据合同约定，按照建设工程质量设计标准、工程设计要求、施工技术标准和合同约定的质量要求及施工工序分别对设计单位和施工单位进行工程监理。

第四十六条 工程检测单位应当配备必要的设备和仪器，采取科学的检测方法开展工程检测活动。

工程检测报告应当包括以下主要内容：

（一）检测目的、内容和日期；

（二）检测仪器和设备、检测数据、必要的计算分析；

（三）对检测过程中出现的异常现象的说明；

（四）检测结论。

对实验、检测不合格的，应当及时向工程质量监督机构报告。

第七章 法律责任

第四十七条 违反本办法有关规定，由建筑业管理部门和其它相关行政主管部门按照《中华人民共和国建筑法》、《中华人民共和国招标投标法》、《建设工程质量管理条例》等法律、法规的规定予以处罚。

第四十八条 违反本办法第八条规定，外地进入本市从事建筑活动的单位未办理备案手续的，由市建筑业管理部门或相关部门责令限期改正；逾期不改的，处以10000元以下的罚款。

第四十九条 项目经理、监理工程师不按照规范履行职责，情节严重的，建筑业管理部门应当责令改正，处以3000元以下的罚款，并建议发证机关降低或吊销其执业资格。

第五十条 违反本办法规定，中介机构有下列行为之一的，由建筑业管理部门予以警告、责令改正，并可处以10000元以下的罚款，给他人造成损失的，依法承担赔偿责任：

（一）出具或提供虚假数据、结论、报告等文件的；

（二）以低于国家规定的收费标准竞争的；

（三）招标代理、造价咨询单位接受同一工程项目的发包人（招标人）和承包人（投标人）的委托，或者接受同一工程项目的两个以上（含两个）投标人委托的。

第八章 附则

第五十一条 本办法自发布之日起施行。1995年9月26日市政府第36号令发布、1998年9月17日市政府第69号令修改的《合肥市建筑市场管理办法》同时废止。


完善我国法院调解制度的再思考
薛江武

民事诉讼调解制度的取与舍
　　调解是我国民事诉讼中最具特色的处理民事纠纷的传统方式，曾经得到西方国家的肯定并被誉为“东方经验”而加以学习借鉴。然而在审判方式改革不断深化的今天，有的法院提出“强化审判、弱化调解”的改革思路，片面强调快审快结和当庭宣判率，重判决与轻调解的倾向已经显露。法官在审案中注重的是公开、公正、高效，和风细雨、耐心细致的调解工作逐渐被忽略，民事诉讼调解率大幅度下降，而高判决率所引起的上诉多、申诉多、执行难等问题不仅使法院工作陷于负重与被动，同时也增加了当事人对法院工作方式简单化、办案社会效果差的不满情绪，这个问题应当引起我们的注意。
　　从现代世界民事诉讼制度的发展趋势看，为克服诉讼迟延、法律职业工作者人数跟不上实际需要、诉讼费昂贵等弊端，和解或调解作为解决民事纠纷的机制，无论在大陆法系还是普通法系、无论在西方国家还是东方国家、无论在立法层面还是司法层面，都受到前所未有的重视，对和解或调解制度的完善也处于不断成熟之中。据了解，有“诉讼王国”之称的美国，95％的民事案件经过和解在法院内附设的强制仲裁或调解等所谓代替诉讼解决纠纷程序得到解决，只有不到5％的案件才进入法庭审理阶段；日本通过调停解决的案件占总数的53％到54％，诉讼中经和解解决的案件达35％；德国的和解率最低，其案件总数的75％是通过判决解决的。虽然各国的和解、调解缺席并非完全相同，但通过协商解决纠纷、降低当事人诉讼成本和减轻法院案件过多的负担是各国法律设立调解制度的本意所在。在社会主义市场经济迅猛发展的今天，我国的民事权益之争日趋复杂化、多样化，以调解的方式妥善处理各类纠纷案件，对于化解社会矛盾、快速调节经济关系，预防和减少诉讼，增强人民内部团结，维护社会稳定具有判决结案方式所不可替代的优越性。因此，在深入法院改革的过程中，我们仍应提倡多做调解工作，以调解的方式解决各类民事纠纷，同时注重对调解机制的改革与完善，而不是对其弱化或忽视。
我国民事诉讼调解制度存在的不足
　　我国《民事诉讼法》第85条规定，人民法院审理民事案件，根据当事人自愿原则，在事实清楚的基础上，分清是非，进行调解。它确定了法院调解民事案件的三个基本原则：第一，自愿原则；第二，合法原则；第三，查明事实，分清是非原则。对于前两项原则应无异议，但对第三项调解原则，笔者以为值得商榷。
　　调解的本意是调和解决纠纷，包括对某些界限不清的事实、责任，含糊不究，互谅互让，以达到解决纠纷不伤和气的目的。民事纠纷属私权的范畴，在不违反法律基本原则的情况下，法院应当尊重当事人的选择、允许其自由处分自己的民事权利。因为，如果案件当事人自愿调解，不要求查清事实，法院有什么必要一定要坚持查明事实、分清责任呢?许多案件在庭前调解，案件本身没有开庭查证，怎么查清事实、分清责任?在没有查清事实、分清责任的情况下，当事人自愿达成调解协议，说明当事人自行处分了自己的实体权利和诉讼权利，法院或法官没有必要依职权干预当事人的处分权。司法实践中大多调解案件都是在“和稀泥”的情况下达成协议，如果查明了事实，分清了是非，有理方让步的可能性反而更小。调解与判决二者手段不同，程序不同，当事人行使处分权的范围也不同，把查明事实、分清责任作为诉讼调解的基本原则，显然限制了调解作用的发挥，客观上也可能拖延调解结案的时间。
　　我国《民事诉讼法》第91条规定，赋予诉讼当事人在调解书送达之前的反悔权，也就是说在法官的主持下，当事人在诉讼中达成的调解协议对当事人双方并无约束力，调解书送达时，当事人任何一方无需任何理由均可以反悔。无论从法理上推敲还是从司法实践运行的效果而言，赋予当事人反悔权是对当事人处分权的一种放纵，它违背了诉讼效益原则，不利于提高诉讼效率和维护法律权威，也使那些恶意拖延诉讼的当事人有空可钻。我国《合同法》规定，当事人采用书面形式订立的协议，自当事人签字或盖章时合同成立，依法成立的合同即具有法律效力，合同各方应当遵照履行。当事人自行达成的协议尚且如此，何故在法院主持下达成的调解协议可以出尔反尔呢?诉讼调解是一项严肃的司法行为，在法官的主持下当事人之间就权利义务关系达成调解协议，应视为对争议双方权利义务的一种处分，送达仅仅是满足程序上的一种需要，不应作为实体处分生效的必备条件。无限制的反悔权容易助长当事人在诉讼调解过程中的草率行为，客观上也损害了另一方当事人的利益，造成法院人力物力的浪费。
　　我国《民事诉讼法》第9条规定，人民法院审理民事案件，应当根据自愿和合法的原则进行调解；调解不成的，应当及时判决。民事诉讼法规定的这一原则，包含两层意思，一是能够调解的应当尽可能调解，对调解工作应持积极态度；二是调解必须坚持自愿合法原则。在积极调解和尊重当事人意思表示的指导思想下，我国民诉法对调解的适用范围、组织形式、步骤方式都作了较为宽泛的规定。但现行调解制度在司法实践中已显现出不科学、不合理之处。
　　一、调解无审级限制。只要当事人自愿，不管是一审、二审还是再审，任何审判阶段都可以依法进行调解。从表面上看，这是对当事人诉权的保护，也是鼓励用调解的方式平息纷争，促使各方友好相处。但实质上无审级限制的调解掩盖了这样一个矛盾，当判决结果对双方当事人都不利时，当事人往往通过调解来修正判判对他们带来的不利后果。这种修正在合同无效及合同损害国家、集体、第三人利益涉及追缴的判决中更为常见。当事人合意推翻一审或已生效的判决(尤其是公正判决)，损害了法院判决的权威性。因为法律设置二审、再审程序的目的是纠正一审或已生效裁判的错误，不是为了给当事人再提供一次调解的机会。从审级分工职能要求而言，只要一审或已生效裁判实体正确，程序合法，就应当驳回上诉或申诉，这是二审或再审对一审或已生效裁判的应有态度，也是严肃执法和维护法制统一的必然要求。至于当事人之间自愿就债权债务数额多少进行调整，可在执行程序中通过和解程序解决。
　　二、调解程序启动的随意性。由于我国法律对调解权的行使和调解程序的启动缺乏明确的规定，承办法官与合议庭认为必要时可以随时组织当事人调解，也就是说：不管当事人是否同意，案件办到哪里，承办法官的调解工作可以做到哪里，由于超职权主义色彩的渗入，法官启动调解程序的随意性较大，造成诉讼调解中法官中心地位和主导作用过于突出，双方当事人诉讼权利受到一定压制，当事人自由选择纠纷解决方式的诉讼权受到侵害，同时也为“强制调解”、“恣意性调解”留下了广泛的空间，失去法院调解所具有的独特的公正价值。
　　三、调审合二为一。我国法院调解实行的是调审结合模式，即调解与审判相互结合，调解和审判可以动态转换、交互运行，这种调解模式和运转机制有避免重复劳动、提高审判效率的优势，但从另一角度看，调审结合的调解模式在实践中必然引起调解和审判二者价值的矛盾与冲突。由于调解人员具有双重身份及地位上的优势，以合意为基础的调解常常演变为法官主持引导下的强制性调解，并直接给当事人形成心理上的压力，导致调解功能的扩张和审判功能的萎缩。调解作为审判权的运行方式，会妨碍审判功能的正常发挥；审判权介入调解，则会影响当事人自由合意的形成，造成“合意的贫困化”。
　　四、恶意调解缺乏制约措施。法院对当事人达成的调解协议是否合法负有当然的审查义务，但相当多的情况下调解是由当事人自行协商形成一致意见后，再到法院来走程序，有的案件当事人恶意串通，为逃避他人债务以诉讼调解的方式转移财产、规避法律责任，较为常见的有调解假离婚、假抵债、假清偿，这类案件的调解，往往是事后才发现调解目的恶意并损害了其他债权人的利益。我国法律对这种调解行为缺乏相应的预防和补救措施。
　　综上，我国现行调解制度虽几经修改，但在审判实践中已显现出许多不足，与市场经济的要求及审判体制高效运转的需要还存在一定的差距，改良法院调解制度已成为法律工作者的一项紧迫任务。
完善我国调解制度的构想
　　改革和完善民事诉讼调解制度，要坚持发扬司法优良传统，健全法院调解机制，提高诉讼调解功效原则，同时借鉴参考世界各国有关和解、调解制度方面的有益经验，使我们的民事诉讼调解制度与市场经济发展的客观规律相适应。具体修正与完善可以从以下几个方面考虑。
　　一、在调解程序中，弱化职权主义色彩，强化当事人对诉讼的支配权。法院调解的本质特征是双方当事人自由合意，调解程序的启动和调解协议的内容应完全取决于当事人的合意。这包含了两层意思，第一，案件审理的方式是调解还是判决，应当由当事人自由选择，只有在当事人各方均表示同意调解的情况下，法官才能启动调解程序，当事人未要求调解或有一方当事人拒绝调解时，法官无权主动召集当事人调解，而应当进行判决。第二，调解方案应由当事人及其代理人提出，并在完全自由的合意中运行。法官不得主动提出调解方案，法官的职责是作为中立人，确保协议过程中各方当事人诉讼地位平等，能自由地表达真实意思，并通过参与调解过程，引导当事人在合法的原则下达成调解协议，敦促调解的进程与成功。为避免当事人拖延诉讼，无休止调解，可考虑设置调解期限，在法定期限内未能达成调解协议的，法官有权决定进入判决程序。
　　二、实行“调审分离”，法官职能分工进一步具体化。调解主持人和判决主审人合二为一，承办案件法官双重角色是形成“强制调解”的主要原因，法官在判决前频繁接触当事人以及当事人对法官提出的调解意见的接纳态度，在可能通过法官的情感因素直接影响判决结果的公正性，因此，西方国家法官职能分工具体化的做法值得借鉴和思考。英美民事诉讼程序的特点之一，是把整个诉讼过程分为审前程序和审判程序两个相对独立又相互联系的阶段，负责调查、和解、对审前程序管理官与负责开庭、裁判的法官分而设之，有的法院还设有专事和解的法官，以此避免审判法官因开庭前与当事人接触而产生的先入为主与偏见，保证裁判的公平、公正。这种做法在我国法院体制改革过程中已被一些法院参照采用，并根据法官职能把法官分为准备法官和庭审法官。准备法官负责开庭审理前的送达、调查、保全、收集证据、调解等庭前准备工作，不再拥有审判权；庭审法官则负责案件的审理，不再参与庭前活动。实践证明，法官职能的细化有效地防止了审判法官不公不廉行为的发生，保证了法院调解时当事人的合意免受审判权的干涉，有利于调解功能的发挥。
　　三、缩小调解适用范围，维护判决权威，提高二审、再审的办案效率。调解的适用范围主要涉及两个方面，一是适用案件范围，二是适用阶段范围。就前者而言，应当摒弃毫无限制地将所有民事诉讼案件都纳入调解范围的做法，适当控制诉讼当事人行使调解权的案件范围，下列案件应考虑排除在法院调解之外：(一)适用特别程序、督促程序、公示催告程序、破产还债程度的案件；(二)民事行为无效应当给予追缴或民事制裁的案件；(三)损害国家、集体、第三人合法利益，受害人未参与诉讼的案件；(四)以当事人无处分权为标的案件。在适用阶段上，笔者主张法院调解应限于一审判决之前，在其它诉讼阶段不宜再启动调解程序，这有利于防止当事人诉讼权利滥用，节约诉讼成本，也有利于杜绝法官不适当行使职权，维护公正判决的权威，使当事人认真对待和重视一审程序，发挥一审法院查明事实、分清是非的应有作用。
　　四、取消反悔权，明确规定调解无效的标准。如前所述，反悔权有损法院调解的权威性，也徒增法院工作负担，造成无效劳动之后果。建议法律明确规定，在法官的主持下当事人达成的调解协议一经签字即视为调解成立，任何一方当事人不得提出反悔。法院制作的调解书一经送达当事人，调解协议即发生法律效力，当事人不履行调解协议可以强制执行。但是，为弥补可能发生的错误调解所造成的不公后果，应当考虑建立调解无效确认制度。法院调解无效确认之标准可以考虑以下几个方面：(一)有充分证据证明一方当事人有欺诈、胁迫行为，直接影响另一方当事人真实意思的表达，调解协议的履行对被欺诈、胁迫方明显不公；(二)调解程序违法或法官违反审判纪律直接影响调解内容实体不公；(三)当事人恶意串通，非法行使处分权，直接损害第三人合法利益；且无法补救第三人损失的；(四)调解协议违反法律原则或禁止性规定的。
　　五、为鼓励调解，减轻当事人负担，可以考虑对调解结案的民事案件，减半收取诉讼费。
　　(作者单位：江西省高级人民法院)