沈阳市区、县(市)、局(集团)外向型经济升档达标考核办法

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福建省厦门市翔安区人民政府


厦翔政[2004]26号
厦门市翔安区人民政府关于印发翔安区农村住宅规划建设管理暂行办法的通知

各镇（场）、各有关单位：


　　现将《翔安区农村住宅规划建设管理暂行办法》印发给你们，请遵照执行。

　　　　　　　　　　　　　　　　　翔安区农村住宅规划建设管理暂行办法


　　为加快我区农村城镇化步伐，改善农村的生产、生活环境，规范农村居民住宅建设行为，依据《福建省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》、《福建省村镇建设建设管理条例》、《厦门市城市规划条例》等有关规定，结合本区实际，制订本办法如下：


　　一、农村住宅建设应当坚持统一规划、合理布局、节约用地、保护耕地的原则，走旧村改造和新村建设相结合的道路，实现经济效益、社会效益和环境效益的统一。


　　二、农村居民一户只能拥有一处宅基地,“一户一宅”的认定按厦府[1998]综002号文第7条规定执行。


　　符合下列条件之一的，可以申请不超过90平方米的住宅用地：


　　①没有住宅或宅基地面积没达到规定享有标准的。


　　②人均住宅居住面积小于15平方米的住房困难户。


　　③现唯一且长期居住的住宅经房屋安全鉴定机构鉴定，房屋危险性达到C级或D级。


　　三、政府鼓励利用村内空闲杂地建房或对原旧住宅进行翻建，有关部门在审批时限等方面应当给予提供便捷、高效的服务。


　　四、对宅基地面积达不到规定享有标准，申请另外选址进行新建住宅的，申请人必须与村集体经济组织或村民委员会签定协议，在新建住宅竣工后无偿自行拆除原旧住宅，将宅基地归还村集体，由村集体依法收回并报批准机关注销其土地登记后另外统一安排使用。


　　五、农村居民建住宅应当符合地块总平规划，对新规划的建设用地必须按联体式住宅进行建设。


　　六、各镇人民政府村镇建设管理站负责本镇村镇规划建设管理的具体工作，编制本镇的村庄规划和各地块的总平布置并报规划部门审批，由规划部门出具地块《建设项目选址意见书》。


　　七、农村住宅建设坚持依法审批和公开、公平、公正原则，农村居民申请住宅用地的应当持户口簿、家庭成年成员的身份证，向村委会提出申请，经村委会或村民代表会议同意后，进行公布征询本村村民的意见，在15日内未提出异议的，经村建办、镇人民政府审核后，由村建办根据规划部门出具的地块《建设项目选址意见书》以及批准的总平面布置图，统一向国土部门、建设部门分别申请办理宅基地《建设用地批准书》和住宅《建设许可证》，村民住宅《建设许可证》批准后，由村建办统一报区规划部门备案。


　　八、水浏线、翔安大道、新圩至大嶝公路、水琼线、海湾大道等重大建设项目以及近期重点建设地区规划控制范围内的农村居民住宅建设要从严控制，严格把关，原则上不予批准。


　　九、各镇规划区范围内原则上停止审批新建农村居民住宅，但经鉴定房屋安全危险性达到C级或D级的，可按规定程序申请翻建或新建。


　　十、试点小区住宅用地可根据规划、土地、建设等部门共同审定的方案实施。


　　十一、严禁任何单位和部门巧立名目，借机对农村居民建设进行违规收费。


　　十二、本办法由区建设局负责解释。


　　十三、本办法自二00四年三月一日起施行。


庭前证据交换制度的构建

任玉峰

庭前证据交换，是指开庭审理前由法院组织当事人就支持自己主张的证据出示给对方，并由对方发表认可或不认可等意见的活动。在民事审判方式改革中，由于过分强调举证、质证的当庭性，使得作为庭前准备主要内容的庭前证据交换受到了冷落，出现了向“一步到庭”、“直接开庭”等一些过激的做法。由此对于大部分的一审案件来说，因为庭前准备不到位，导致了庭审效率下降、庭审质量不高等弊端的产生，追求公正与效率的改革目标难以实现。尽管最高人民法院在不断出台的相关司法解释中，对庭前证据交换进行了不断完善，但在民事审判实践中仍然没有得到有效落实。笔者从对制约庭前证据交换制度落实的原因的分析入手，结合审判实践，对证据交换的具体操作规程进行了设计。

一、制约庭前证据交换制度落实的原因

（一）认识上的缺陷和法律意识的匮乏。 这是导致庭前证据交换制度难以落实的主观因素。一方面由于对证据交换缺乏科学正确的认识，没有认识到庭前证据交换的显著作用和优越性，再加上通过审判方式改革，当庭举证、质证已经成为人们的思维定势，而产生一种唯恐不当庭就不公正的错觉，而且这种错觉在审判人员、当事人、代理人中都普遍存在。另一方面，由于目前我国法律意识普遍低下，公民对于证据大都还停留在“当事人动嘴，法官跑腿”的认识层面上，面对诉讼还很难确定并主动收集、提交证据，大部分的当事人还抱有“只要我有理，法院就得为我主持公道”的朴素的诉讼解决意识。社会普遍的证据活动意识有待于增强，这样就使庭前证据交换的开展失去了基础保证。再就是由于长期以来，人们已经形成了一种松散的庭审意识，采取的是“开庭——举证、质证——提出新的举证申请——休庭准备——再开庭——再准备……”的庭审（准备）模式，庭审活动可进可退，履行了庭前准备的很多内容，因此使庭前准备活动显得似乎多余。

（二）粗疏的法律规定使庭前证据交换无章可循。 庭前证据交换应当是庭前准备程序的内容，虽然各国对庭前准备程序的规定不尽一致，但综观西方各国的民事诉讼法，“都突出审前准备程序与庭审程序并重这一特点”[1]。我国的民事诉讼法没设立专门的审前准备程序，《民事诉讼法》从第113条到第119条虽严规定了庭前的准备活动，但仅限于对法院活动的约束，对庭前证据交换没有相应的规定。最高人民法院自1993年以来先后在《全国经济审判工作座谈会纪要》、《第一审经济纠纷案件使用普通程序开庭审理的若干规定》、《关于民事经济审判方式改革问题的若干规》和《关于民事诉讼证据的若干规定》中对庭前证据交换有所涉猎，虽然日臻丰富，但对于一项制度来说还是相当粗疏的，缺乏可操作性。如哪些案件需要组织证据交换，哪些不需要；如何组织；证据交换结果的效力如何，从而使庭前证据交换带有很大的随意性，不规范性。

（三）举证时限制度没有得到有效落实。 举证时限是当事人向法院提出证据主张的最后期限，超过该期限，当事人再行提出证明其主张的证据将不能得到法院的允许或认可。在我国的民事诉讼法中没有关于举证时限的规定，当事人遵循的是证据随时提出原则，从而纵容了“证据突袭”这种恶意诉讼手段。最高人民法院从1998年的《关于民事经济审判方式改革问题的若干规》到2001年的《关于民事诉讼证据的若干规定》对举证时限从消极补救[2]发展到主动规范，但一方面由于人们传统的司法观念还没有相应转变，另一方面由于规定过于笼统，缺乏强有力的法律保障而在审判实践中难以得到落实，沿用的仍然是证据随时提出主义，只要是当事人在诉讼过程中提出的能够证明其主张的证据，都将得到法院的认定，而不惜推翻已决事实。甚至在一审中没有提交或主张的证据仍可以作为二审审理并改判的依据（其实这样做关键是违背了二审终审原则），使法院的裁判决定一直长期处于一种不确定的游离状态，举证时限制度形同虚设。没有举证时限的保障，当事人的主张及证据不能确定，庭前证据交换则无意义。

（四）答辩制度不健全。原告向法院起诉，是启动民事诉讼的手段。根据法律规定，原告的起诉状不仅要载明其诉讼请求，还必须记明其诉讼请求所根据的事实与理由，同时还要提出支持其主张的证据的来源、证据形式等。可以说原告在起诉时的观点以及用于攻击的武器完全暴露无遗，并为被告所获悉。根据平等原则，当事人之间公平地参与诉辩，并获取对方的相关信息是实现平等的基础所在。基于此原则，原告也有权获悉被告的主张及支持其主张的证据信息，因此被告在依法获取了原告的起诉信息之后应当向原告履行答辩的义务，将自己的抗辩意见、抗辩理由、和支持自己抗辩主张的依据展示出来。在素有“诉讼王国”之称的美国，为保持双方当事人的公平竞争机会，规定了专门的诉辩程序，其对于“享有答辩权的被告来讲，提交答辩状与否和在答辩中如何进行答辩也并非一项任由其处分的权利”， “对于不提交答辩状或在答辩状中不对原告的主张作出否认的被告而言，意味着其对原告主张的承认”。 因此在美国，“答辩状的提交与否完全与被告的主观意志无关。”除非被告“做好了承担一切不利于自己的诉讼后果的准备。”[3]根据英国民事诉讼法的规定，“提交答辩状应当是法定的必须作为，而非当事人的自由选择。”并“要求被告在答辩书中应当对请求人的每项诉称做出回应”，否则“法律推定其对该诉称作出承认的意思表示。”[4]但是在我国“答辩”是被告的一项诉讼权利，是否答辩完全由当事人自主做出决定，即使不答辩，法律也没有规定相应的不利后果[5]。最高人民法院在《关于民事诉讼证据的若干规定》第三十二条规定了被告“应当”提交答辩状，这虽然是我国在答辩制度上的一大进步，但却仍然没有规定因“不提交”答辩状而产生的法律后果，因此而缺乏相应的约束力。而从诉讼的心理角度来讲，被告是不愿意将自己的“底牌”过早的呈现于对方，而往往是靠在庭审中突然提出证据突袭对方，使对方不断处于措手不及的地步，以提高自己取胜的把握。而法院很难根据法律的规定限制当事人这种“合法的恶意诉讼”手段，难以保证原告能够有针对性地及时准备防御证据，当事人的竞争基础不平等。同时，法院因为不能充分了解当事人的证据情况而很难确定案件是否需要组织庭前证据交换。因此答辩制度的不健全制约了庭前证据交换制度的落实。

二、构建庭前证据交换制度的必要性

庭前证据交换制度源于16世纪英国衡平法的司法实践，其目的在于固定庭审证据，整理争议焦点，增强庭审的针对性，防止当事人运用证据突袭的诉讼技巧而造成的不公平正义。在审判制度中，“它是一种审判前的程序和机制，用于诉讼一方从另一方获得与案件有关的事实情况和其他信息，从而为审判做准备。”[6]在英美法系国家，庭前准备程序是诉讼程序的必经程序，其中庭前证据交换是准备程序的的主要内容，通过庭前证据交换制度，大部分的纠纷都能够得以解决，如美国通过证据开示后，仅有5%的案件才正式进入审判程序。而随着社会现代化程度的不断提高，我国司法资源供求之间的矛盾日渐突出，从而造成了积案多、审限长，办案质量不高等严重妨碍实现司法公正的现象。我国的民事诉讼法虽然规定了“审理前的准备”，但没有将证据交换纳入其中。民事诉讼法对证据的规定仅限于当事人在庭审中的活动。[7]庭前证据交换亟待法律予以规范。由于缺乏庭前当事人的活动规则，使得大量可以在庭前完成的事务，需要搬到庭审中来完成，加大了庭审的工作量，审判质量难以保证，审判效率难以提高。因此确立庭前证据交换制度很有必要。

最高人民法院《关于民事诉讼证据的若干规定》是我国到目前为止，对庭前证据交换规定条文最多的法律规范，对证据交换的启动、程序的组织、开示的范围、开示的时间、次数以及对于其结果的效力等问题作了原则性的规定，但仍不足以实用于实践，仍然难以解决庭前证据交换所存在的痼疾。庭前证据交换适用范围一旦扩大或被滥用，不仅不会提高诉讼效率，而且对于个别案件来说还会拖延诉讼。庭前证据交换如果组织不规范就会变味成开庭。因此对于该项制度的构建不能仅限于原则性的，而更重要的是贴近审判实际，便于操作。

三、庭前证据交换的操作规程

（一）审查立案时，要求原告将用以支持自己主张成立的证据来源、证明方法、证明对象等在起诉时一并阐述清楚，并制成证据目录提交法院，以便让对方当事人及时准备证据。[8]

（二）法院决定立案后，要求被告必须在15日或法院确定的时间内提交答辩状。并告知被告逾期不提交答辩状则被视为是对原告主张的认可[9]。

（三）被告的答辩状应当记明支持自己否认或反驳意见的事实和理由，以及用以支持自己主张成立的证据来源、证据形式、证明方法、证明对象等，并制成证据目录提交法院，以便让对方当事人及时准备证据。

（四）法院在向当事人送达受理案件通知书或应诉通知书时，向当事人告知举证的权利、义务以及当事人超过举证的最后期限提供证据和拒绝参加证据交换的法律后果等。

法院在向当事人送达受理案件通知书或应诉通知书后，根据当事人的协议或由法院根据案情需要确定并告知当事人的最后举证期限。同时告知当事人变更诉讼请求或反诉的最后期限截止于庭前证据交换结束之前。

（五）证据较多的案件和当事人申请进行证据交换的案件，应当由法院组织进行庭前证据交换[10]。

（六）证据交换的时间确定在举证期限届满后至开庭审理前。证据交换的具体时间、地点等，由立案庭在送达过程中确定，并告知当事人。

（七）证据交换由审判员一人主持，由书记员将证据交换的过程记录在卷。

（八）证据交换时，由当事人或经当事人特别授权的委托代理人参加。

（九）在证据交换开始前应当征求当事人是否要求主持人及书记员回避，并告知当事人关于证据交换结果的法律效力和当事人在证据交换时无正当理由拒不提交证据的法律后果问题。

（十）证据交换原则上应当围绕诉、辩双方在诉辩过程中所主张的事实以及所列举的证据进行[11]。

（十一）证据交换时，首先由原告就自己在起诉时列举的证据和证明方法提交相关的证据，然后由被告针对原告的举证发表认可或不认可的意见，并陈述理由。被告反驳的，由被告就自己在答辩过程中列举的证据和证明方法提交相关的证据支持自己的反驳意见，并由原告发表认可或不予认可的意见，同时陈述理由。

（十二）对双方当事人无争议的事实、证据应当记录在卷，并由双方当事人签字确认。并在开庭审理时直接予以认定或确认其证明效力。